Luis Alberto Bustamante Robin; Jose Guillermo Gonzalez Cornejo; Jennifer Angelica Ponce Ponce; Francia Carolina Vera Valdés; Carolina Ivonne Reyes Candia; Mario Alberto Correa Manríquez; Enrique Alejandro Valenzuela Erazo; Gardo Francisco Valencia Avaria; Álvaro Gonzalo Andaur Medina; Carla Verónica Barrientos Meléndez; Luis Alberto Cortes Aguilera; Ricardo Adolfo Price Toro; Julio César Gil Saladrina; Ivette Renee Mourguet Besoain; Marcelo Andrés Oyarse Reyes; Franco Gonzalez Fortunatti; Patricio Ernesto Hernández Jara; Demetrio Protopsaltis Palma; Paula Flores Vargas ; Ricardo Matías Heredia Sánchez; Alamiro Fernández Acevedo; Soledad García Nannig; María Francisca Palacio Hermosilla;
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El regionalismo político. |
El regionalismo como ideología política es la defensa de la descentralización del poder, donde las regiones dentro de una nación reciben un poder autónomo significativo. Es un enfoque político que enfatiza los intereses de una región o grupo de regiones en particular, ya sea que estén definidos por geografía, etnia, cultura o idioma. El regionalismo puede verse como una fuerza contraria al nacionalismo, ya que a menudo surge en respuesta a la percepción de negligencia o disparidad en el trato por parte de los gobiernos centrales. Las raíces del regionalismo se remontan a la formación de estados-nación, donde diferentes regiones con identidades distintas se unificaron bajo un solo gobierno nacional. Esta unificación a menudo condujo al dominio de una región o grupo sobre otros, provocando tensiones y fomentando sentimientos de regionalismo. Por ejemplo, a principios del siglo XIX, la unificación de Italia condujo al dominio del norte sobre el sur, lo que desató movimientos regionalistas en las regiones del sur. En el siglo XX, el regionalismo ganó prominencia con el surgimiento de partidos políticos regionales en varios países. Estos partidos abogaron por una mayor autonomía regional y a menudo buscaron proteger los intereses e identidades regionales. Por ejemplo, en España, los partidos regionalistas de Cataluña y el País Vasco han influido en la presión por una mayor autonomía e incluso la independencia del Estado español. En el mundo contemporáneo, el regionalismo sigue siendo una fuerza política importante. A menudo se asocia con movimientos a favor de la devolución o el federalismo, donde el poder se descentraliza del gobierno nacional a los gobiernos regionales o locales. Sin embargo, el regionalismo también puede tener implicaciones negativas. Puede conducir a movimientos separatistas y conflictos, particularmente en regiones con diferencias étnicas o culturales profundamente arraigadas. También puede exacerbar las disparidades regionales, ya que las regiones más ricas pueden beneficiarse más de la autonomía regional que las más pobres. En conclusión, el regionalismo es una ideología política compleja y multifacética. Sus manifestaciones e impactos pueden variar mucho según el contexto regional específico y el equilibrio de poder entre los gobiernos regionales y nacionales. |
1. LA REGIÓN, EL REGIONALISMO Y LA REGIONALIZACIÓN. Observemos, en primer lugar, que no se necesita ser un tratadista de Semiótica o Semiología para aceptar que términos como "regionalización", "regionalismo", "regional" (que, obviamente, puede predicarse del Gobierno, de la Administración, etc.) y "región" forman una estructura semántica originada en esta última expresión. De un modo semejante puede advertirse claramente, y de un modo inmediato, que cada uno de dichos términos se relaciona naturalmente con determinadas ciencias, según el significado corriente de los mismos. Así, "región" es un término usado por la Geografía, al paso que "regionalización" es empleado por el Derecho, y "regionalismo" por la Ciencia Política. Más aún, estas expresiones son de uso tan general que se las comprende sin necesidad de recurrir a los respectivos expertos -geógrafos, juristas o politólogos- para captar de inmediato sus significados. Definición. La Semántica proporciona, pues, un primer y elemental modelo para el análisis de la problemática a que nos hallamos abocados. Obviamente, la regionalización evoca al Regionalismo, y, ambos, a la Región; y esta última, de clara raigambre geográfica, hace referencia al territorio, con lo que, de un modo lógico y natural, venimos a desembocar en uno de los llamados "elementos o condiciones de existencia" del Estado, según la doctrina clásica o tradicional. Pero también es claro que el territorio puede ser visualizado desde otro u otros puntos de vista, y dígase lo mismo de la Región, en cuanto especie, o si se quiere, aspecto del territorio. |
2. LA REGIÓN.
Tratándose del territorio, en general, y de la Región, en particular, el punto de vista del Derecho (como ciencia jurídica) dice estrecha relación (aunque sólo existencial) con el punto de vista de la Ciencia Política, tanto clásica (ética y metafísica) como moderna (empírica y fenomenológica), especialmente si se trata del derecho político (o del derecho constitucional), en cuanto éstos están llamados a regular la actividad política. Pero también es claro que el punto de vista del cientista político se relaciona notoriamente con el del geógrafo, por la sencilla razón de que es sobre un determinado espacio territorial que se despliega la actividad política o, lo que viene a ser lo mismo, se ejerce el poder. La división política y administrativa de Estado. Los países del mundo, para el gobierno y administración de su territorio donde ejercen jurisdicción, se divide en entidades territoriales geográficas, que pueden tener varios niveles. La norma general es que el poder se escalone en cuatro peldaños administrativos:
Nivel regional El segundo escalón es el más débil en los países centralizados, como el caso de Republica Francesa; al paso que en otros como el Reino Unido se halla ausente. Así, pues, el espacio geográfico es, en resumidas cuentas, el referente último de los conceptos jurídicos y politológico acerca del territorio y de sus diversos conceptos o aspectos afines o conexos, como son la Región, el Regionalismo y la Regionalización. Tratándose del Derecho, la fórmula lapidaria -como sabemos- la enunció, de una vez y para siempre, Hans Kelsen, el insigne jurista vienes: el territorio es el ámbito (espacial) de la validez del derecho de Estado. En general, podemos concluir que el espacio geográfico es el referente último de los conceptos que, tanto el Derecho como la Ciencia Política, se forman acerca del territorio y de sus diversos aspectos o especies, como lo son -por ejemplo- la Región, el Regionalismo y la Regionalización. Lo cual, lógicamente, demanda algún examen preliminar del concepto geográfico de Región, si entendemos que ésta es, de algún modo o medida, representativa de dicho concepto. Región Geográfica. Así parece, efectivamente, y aún más que eso, si se examinan las teorías o tesis principales de la llamada Geografía moderna. Desde luego se puede mencionar el famoso regional approach de los geógrafos norteamericanos y, especialmente, de J.E. Preston James, enfoque basado, comprensiblemente, en la noción de "región natural". Sin duda que el elemento que naturalmente configurará la región puede ser de muchas clases -humano (étnico, lingüístico, etc.), físico, biológico, etc.-; pero, en todo caso, el substrato o constante será, invariablemente, un territorio geográfico. Análoga impresión nos formamos si revisamos los conceptos de los geógrafos franceses, digamos -por ejemplo- de Pierre George, Profesor de la Sorbona, y los comprendemos perfectamente cuando nos enseñan, que, aunque los dominios de la geografía se confunden con la superficie de la tierra, esta última es muy difícilmente accesible a una observación simultánea, por lo que nos vemos llamados a valemos de una escala que, como la de la región, evita, por su parte, el enredarnos en la minucia microscópica, que paralizaría nuestro estudio. Igualmente, nos parece evidente cuando la escuela francesa, con Vidal de la Blache a la cabeza, nos dice que cabe un enfoque paradigmático o privilegiado de la región, esto es cuando se la vincula con un grupo humano que, asentado en ella, constituye una comunidad vitalmente unida a la misma, vale decir, que extrae de dicha región su vida misma, considerada ésta en su dimensión humana total. |
3. EL REGIONALISMO. Comprensiblemente, la vinculación vital del grupo humano a la región que habita, crea una dependencia existencial que da origen a lo que denominamos Regionalismo. Su manifestación es doble: internamente, consiste en la referida vinculación del grupo al espacio que habita, de carácter a la vez material y espiritual; y, externamente, en la dialéctica (actual o virtual) que lo contrapone al espacio más extenso dentro del cual se halla ubicada la Región y que, generalmente, cubre toda la superficie nacional. a) Ordinariamente latente, esta dialéctica se hace patente en el momento en que la Región no puede dar satisfacción a las aspiraciones de la comunidad que lo habita y éste exige, de su entorno o ambiente (que será, generalmente, la nación entera), las prestaciones satisfactorias. Es el momento de la tesis, al cual sigue la antítesis, constituida por la resistencia que, naturalmente, encuentran las exigencias regionales en el ambiente exterior; tesis que -advirtamos también- incluye la negativa de la comunidad regional a abandonar su territorio, lo que es comprensible a la luz de la dependencia existencial a que hemos hecho referencia. Esta circunstancia no deja de hacer igualmente fuerza en el entorno, especialmente tratándose de la comunidad nacional y/o sociedad política (y de los Poderes públicos adscritos a ésta), ello, por razones de la más variada e importante índole, de las cuales no es la menos significativa la consideración de que, en último término, un país no es otra cosa, desde este punto de vista, que la suma de todas sus regiones, sin contar con corolarios tan indeseables como el eventual separatismo. De modo que no es difícil entender cómo se hace posible y, finalmente, efectiva la síntesis de la dialéctica "región-nación", consistente en el compromiso o transacción entre ambas al término de un proceso que culmina con la Regionalización. b) Toda Región es, pues, un grupo de interés por naturaleza, y como la influencia que le es propia puede, en un momento dado, no resultar suficiente para la satisfacción de sus demandas, toda Región es, virtualmente, un grupo de presión; es decir, puede ejercer determinado tipo de coacción sobre el Poder público a fin de que éste le satisfaga sus pretensiones, o ponga en sus manos los medios conducentes a ello. Esta circunstancia convierte a la Región en una fuerza política y, por lo mismo, el Regionalismo adquiere un carácter político que, por lo demás, ya lo poseía virtualmente desde un comienzo, dada la naturaleza propia de zoon politikon que, por supuesto, también anida en la comunidad regional. Más aún, estrictamente hablando, esta última deja de ser tal para devenir (a través de su dialéctica propia, con todas las implicaciones que a estos conceptos le asigna la Escuela de F. Tönnies. Esta circunstancia no viene desmentida de ningún modo por el hecho de que la sociedad política nacional -o el Poder público suyo- le nieguen o traten de negarle tal calidad, que le pertenece en estricta doctrina. Ciertamente, esta última Sociedad (y el Poder que le es propio) se halla ubicada jerárquicamente por sobre la anterior, pero esta superioridad analógica no significa la negación de la que se le subordina, sino que más bien confirma o ratifica su existencia. c) La Ciencia Política observa, hoy día, dos fenómenos interrelacionados que importa advertir. Por una parte, en los Estados federales (por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamérica) se advierte un proceso de centralización; y, por otra, se ve, en los Estados centralizados, una notoria tendencia a la descentralización y, por esta vía, a la Regionalización. El Centro y la Periferia -según las acostumbradas expresiones- se presionan recíprocamente, entablando demandas que se procura compensar o corregir mediante normas, convenciones y/o prácticas, confundidas, a la postre, en una mezcla sui generis. De modo que aquellas expresiones difícilmente pueden interpretarse como denotando separación o división, dado el hecho de que, en la práctica, se observa un complejo sistema de relaciones, formales o no (v.gr. jurídicas), que unen al Centro y la Región en una cooperación e interacción de decisiones sinalagmáticas. En otras palabras, puede decirse que hoy día, no resulta realista plantear esta cuestión como el enfrentamiento de dos polos: uno poderoso (el Centro) y el otro débil (la Región). Lo que sí puede observarse es una osmosis o mutua interdependencia, que no apunta a una relación vertical de jerarquía, sino que a situaciones de tensión y/o cooperación. Esta ambivalencia es de carácter no sólo político, sino también de carácter administrativo y financiero, porque a todas estas esferas atañe o alcanza. Esta interdependencia proporciona la tesis y antítesis de la dialéctica propia de la regionalización en el plano político y, por consecuencia, en el del derecho. La tesis se pone en al forma de una política centralista autoritaria, y la antítesis en un regionalismo divisionista, separatista independentista; tesis y antítesis a las cuales sólo podrá superar una política de colaboración por parte de ambos adversarios,vale decir, el Centro y la Región. De más estaría insistir en que sólo dentro de esta política pueden funcionar los mecanismos de homeostasis más arriba mencionados -normas (jurídicas), convenciones, prácticas, etc.- llamados a garantizar la persistencia del sistema que engloba a Centro y Región. |
4. LA REGIONALIZACIÓN.
Lo anteriormente dicho acerca de la Región y del Regionalismo sugiere anticipadamente que la Regionalización sólo podrá comprenderse cabalmente utilizando, a la vez, los análisis geográfico, político y jurídico. El análisis de la Regionalización se desarrollará, pues, en un conjunto de análisis a la vez distintos que unidos entre sí. |
Regionalización política y administrativa. El Derecho político, o Derecho constitucional, muestra que existen diversos enfoques y conceptos de la Regionalización, como -por ejemplo- los que en seguida pasamos a mencionar. El Derecho inglés visualiza la Regionalización bajo el aspecto de devolución ("devolution"), entendiendo confesadamente que se trata de restituir o reintegrarse a la Región o a la localidad los derechos que anteriormente gozó, approach que concuerda claramente con la famosa doctrina de "los antiguos, indenegables e innumerables derechos", tan genuinamente inglesa. El Derecho norteamericano, por su parte, enfoca la Regionalización en base a los conceptos de "local self-government", bajo los cuales -como sabemos- se cobija una amplia gama de entes públicos. El enfoque del Derecho francés nos lo reservamos para más adelante, en razón de la importancia doctrinaria que reviste para nuestro propio Derecho. El Constitucionalismo clásico admite dos clases de Regionalización (en lo que, por lo demás, recoge la clasificación bimembre-tradicional): la administrativa y la política. Sólo esta última le provoca problemas, porque la Regionalización administrativa no alcanza a tocar el problema del poder (ni sus derivaciones), por lo que, en último término, viene a disolverse en descentralización o desconcentración territorial... de servicios. ( La regionalización administrativa se puede definir: como el proceso de organización territorial de un país en entidades territoriales llamadas regiones, con el objetivo de descentralizar el gobierno y la administración, y facilitar la gestión administrativa de los asuntos públicos a nivel local.) La Regionalización política sí que constituye un problema para el Constitucionalismo clásico, por varias razones, comenzando por la circunstancia misma de ser política, es decir, por el hecho de referirse al poder y a la vasta problemática adscrita a éste. Por ejemplo, la cuestión de la doble soberanía en el Estado federal, cuestión ampliamente debatida en el Derecho norteamericano. El actual Derecho regional encuentra el Constitucionalismo clásico en análogos problemas, referidos especialmente a la llamada distribución de competencias. Estos y otros ejemplos atestiguan la debilidad del Derecho constitucional clásico para afrontar esta problemática, y la razón de ello es simplemente lógica; la imposibilidad metodológica de resolver problemas (políticos) actuales con medios (jurídicos) del pasado. Sólo un nuevo Derecho constitucional -que, por razones semánticas, bien podemos llamar "Derecho político"- podrá desafiar con éxito la amplia y profunda problemática que plantea la Regionalización en nuestros días.
En su sentido primigenio, "autarquía" es más o menos denotativo (y claramente connotativo) de libertad o independencia, que la Región reivindicará en diversos planos y especialmente en lo político. Estas demandas las traducirá el derecho otorgando o reconociendo a la Región la autonomía correspondiente, si entendemos por tal la facultad que tiene un sujeto de darse su propio nomos. De este modo se fijarán las competencias de la Región, es decir, los derechos, facultades o atribuciones que le competen a ella, y que constituyen los principios básicos del derecho regional, que se extenderán a los planos político y financiero, principalmente. "Los pueblos tienen los gobiernos que merecen" decía -según se dice- el bizarro Joseph de Maistre, concepto que, si tiene algún valor de verdad, lo tiene ciertamente tratándose de la Regionalización. Depende de cada país la calidad y cantidad de autarquía que el derecho le concederá o reconocerá a la Región, transformada en autonomía y expresada en tales o cuales competencias. Esta circunstancia conviene examinarla considerando separadamente el plano político (referente al poder) y el plano económico (referente a las finanzas). Cuanto a este último, cabe observar que las relaciones entre el Centro y la Región pueden ser muy variadas, dependiendo fundamentalmente del origen y cuantía de los recursos económicos asignados a la Región. El corolario natural es que, si éstos provienen mayormente del Presupuesto nacional, el Centro llegará a tener gran importancia para la Región, quizá hasta hacer de su autarquía algo así como una pura satisfacción retórica, diga lo que diga la ley (o, aun, la Constitución) al respecto. En el plano político, el problema se plantea a propósito del poder de que goce la Región para darse su propio estatuto de gobierno (aun cuando subordinado, en mayor o menor medida, al nacional o Constitución) y para elegir a los agentes del poder regional, estatuto que consignará la competencia de estos últimos. Por supuesto que Estados federales, como Suiza, no tienen, prácticamente, ninguna autoridad en materia estrictamente local; al paso que un Estado Unitario, como Francia, son el Gobierno y el Parlamento los que reglamentan las (pocas) atribuciones regionales. Situaciones intermedias son, justamente, las que se están dando en la actualidad en países que, como Italia o España, llevan adelante la Regionalización, de los cuales se puede decir, por lo menos, que encaran con decisión el proceso dialéctico involucrado necesariamente en ello. |
5. EL ENFOQUE CLÁSICO O TRADICIONAL DE LA REGIONALIZACIÓN. Especialmente entre nosotros, pero también para otros más, el enfoque del Derecho francés pasa por ser el clásico o tradicional, tratándose de la Regionalización como de muchos otros conceptos o instituciones. Este punto de vista permite, a quienes lo asumen, elaborar a lo menos tres análisis de la Regionalización que, sumariamente, son los siguientes:
Asimismo, se nos advierte que esta separación (funcional) y esta división (territorial) no significan autonomía y/o independencia, sino que se han puesto en manos de autoridades diversas "claves" que permiten el funcionamiento del poder. Así que, originariamente, el objetivo que se busca no es promover la eficacia, sino impedir el ejercicio arbitrario del poder. |
6. EL ENFOQUE POLÍTICO DE LA REGIONALIZACIÓN.
Hay, naturalmente, factores de toda clase que influyen en la Regionalización; v.gr. históricos (la Comuna o Municipio, de larga y sólida tradición), geográficos (el caso de la Sicilia actual), lingüísticos (Flandes y Valonia, en Bélgica), raciales (Chipre), culturales (Quebec), etc. Políticamente, la Regionalización es la respuesta a las demandas de la región, planteadas éstas en la forma de un Regionalismo más o menos exigente. Esta respuesta varía sensiblemente de un Estado a otro, dependiendo ello de diversos factores, incluyendo, por cierto, el grado de la mencionada exigencia. Así las circunstancias o razones que pueden llevar a la Regionalización pueden ser, por ejemplo, las conveniencias o las presiones de la región, etc. Ahora bien, el Estado de derecho, imperante en las democracias, exige la intermediación de la expresión jurídica para formalizar la Regionalización. De aquí que la Regionalización política sea seguida (cuando no precedida) por la Regionalización jurídica, a veces expresada en la Constitución escrita, incluso cuasi o semitácitamente, como sería el discutido caso de la Constitución española. El proceso regionalizador puede tomar alguna de estas dos direcciones: Una, del gobierno central a la región, cual será el caso -por ejemplo- tratándose de facilitarle a aquél su labor; y otra, de la región al gobierno central, que resultará de ceder éste a las exigencias de aquélla, manifestadas en demanda de mayor autarquía política o autonomía jurídica. De hecho, la Regionalización involucra ambos aspectos, aunque el rol del Gobierno central y el de la Región son esencialmente diversos. En efecto, mientras el rol de la Región es sólo (o, al menos, básicamente) político, el del Gobierno central es, además, jurídico, por cuanto corre de su cuenta -es decir, del poder público- el expresar jurídicamente tal circunstancia, que de ordinario afectará a la Constitución material, por lo menos. |
7. EL ENFOQUE JURÍDICO DE LA REGIONALIZACIÓN. El Derecho político comprende el conjunto de normas jurídicas (justiciables) o convencionales (incluyendo las costumbres y los usos) llamadas a regular el proceso político, distinguiendo entre aquellas que de hecho lo regulan y aquellas que no lo hacen. De acuerdo con este concepto, el derecho opera (o debería operar) sobre un hecho presente (actual) o futuro (potencial) y, por lo mismo, llamado a regular la Regionalización existente o que se espera que exista en un tiempo previsto. Así el derecho puede operar ex post o ex ante con respecto a la Regionalización como fenómeno político, circunstancia que permite distinguir tres etapas fundamentales en la Regionalización: Primero, el momento del programa político; luego, el proceso político-jurídico de carácter dialéctico que envuelve a las partes involucradas (el Centro y la Región); y, finalmente, la versión jurídica formal (expresada en general en un texto legal o constitucional) del contenido material, que traducirá en respuesta autonómica la demanda autárquica de la Región, si usamos los términos "autonomía" y "autarquía" en su sentido originario. El rol del derecho, en la Regionalización, puede ser de dos clases, ambas esencialmente diversas, aunque pueden hallarse muy unidas en el proceso real. Un primer rol a posteriori o ex post, y un rol a priori o ex ante, en los términos que pasamos a describir sumariamente. En el rol a posteriori, el derecho sigue al proceso político de regionalización y, en este caso, el derecho proporciona la norma reguladora apropiada al efecto; es decir, el derecho traduce en norma jurídica la decisión política tomada de antemano en el plano del poder y que, normalmente, implicará un mayor o menor consenso entre el Centro y la Región, conseguido como término o síntesis dialéctica de posiciones contrapuestas. Será el rol que jugará el derecho en el momento en que -pongamos por caso- Otawa y Quebec lleguen a la solución política de su polémico diferendo. El rol a priori, en cambio, prepara una política: la que pretende introducir un cambio en las relaciones entre el Centro y la Región, para -podemos suponer- beneficio de ambos; por ejemplo, para facilitarle al Gobierno central su tarea de servir al bien común, atendiendo, de una manera directa o inmediata, al bien particular de la Región. El grado de autarquía o autonomía política o jurídica (y no sólo administrativa) dependerá, en cada caso, del Centro que, normalmente, tomará la iniciativa por razón de ser la fuente del derecho positivo, cuyo rol estamos definiendo. Este rol ex ante puede ilustrarse, al menos desde un cierto punto de vista, trayendo a colación el proceso de regionalización que, desde hace tiempo, ha venido preparando el Gobierno en nuestro país, principalmente en base a una serie de disposiciones legislativas. Pero la tarea del derecho, respecto de la Regionalización, no termina aquí, es decir, en la creación ex ante o ex post de la norma llamada a regular la marcha de la Regionalización, porque, más adelante, le compete también el controlar esa misma marcha, lo que hará a través de las vías jurisdiccionales correspondientes, mediante la aplicación de la normativa por él mismo creada. Más allá de esta tarea, sólo cabe -ultima ratio- la del Derecho como ciencia, ya que el hecho de que alguien deba decir la última palabra, no significa que ésta sea la mejor; que es lo que, a fin de cuentas, nos dijo un clásico en frase inmortal: Res iudicata pro veritate habetur. |
8. CONCLUSIÓN. En suma, la Regionalización es la solución jurídica de un problema político: el regionalismo, posibilitado éste, a su vez, por la existencia de un continuum espacial sobre el cual operan el poder y el derecho y en el cual se inserta la Región. Vale decir:
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ANEXO |
REGIONALIZACION ADMINISTRATIVA. |
 Francia es un estado transcontinental que dispone de territorios en varios continentes. Su parte metropolitana se encuentra en Europa occidental, aunque también existen una serie de departamentos de ultramar repartidos entre América y África. Actualmente las regiones administrativas de Francia son trece regiones metropolitanas, y cinco regiones de ultramar. A su vez, cada una de estas regiones se dividen en departamentos y tienen una capital o prefectura. En total, podemos contabilizar 101 departamentos en Francia (96 departamentos de Francia metropolitana y 5 de ultramar). Estos departamentos se encuentran administrados por un consejo regional y un presidente regional. |
Revista de Derecho, Vol. V, diciembre 1994, pp. 53-62 SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REGIONALIZACION EL MODELO FRANCES DE DESCENTRALIZACION Catherine Meyson-Renoux * * Universidad de París-Sorbonne, P. Universidad Católica de Chile. |
I. INTRODUCCIÓN. El 2 de marzo de 1982 el Parlamento francés votó la primera ley de descentralización. Tal es la "Ley relativa a los Derechos y Libertades de las Comunas, de los Departamentos y de las Regiones"1, la cual puso término a un largo pasado Jacobino, a dos siglos de centralismo y que cambió profundamente el paisaje institucional y político de Francia. Esa ley provocó, además, trastornos no solamente a nivel jurídico, sino que modificó también las mentalidades. Por eso, ella está ahora considerada como uno de los cambios mayores de la sociedad francesa de estos últimos años.
Empero, esos fueron procesos y no ocurrieron de una sola vez. En efecto, el proceso de descentralización fue un fenómeno esencialmente evolutivo, cuyo desarrollo se descompuso en múltiples etapas. Si la primera etapa y el punto de partida fue la ley del 2 de marzo de 1982, imperativo es agregar que ese proceso cuenta ahora con 71 leyes y 748 decretos. Más aún, es posible sostener que la dinámica de la descentralización no ha acabado todavía.
En primer lugar, la descentralización en el modelo francés se ejerce dentro de un Estado Unitario y no de un Estado Federal, como Alemania, o de un Estado "Composé" de tipo regional, como España. En segundo lugar, las regiones "á la francaise" no son el producto de una reivindicación autonomista, caracterizada por particularidades de tipo nacional, étnico, cultural o lingüístico, como sucede en Bélgica, España o Italia. En tercer lugar, la descentralización en Francia se presenta con el rasgo de una verdadera transformación del Estado, el cual se renueva a partir de estructuras antiguas pero todavía subsistentes, es decir, la comuna, el departamento y la región. Nuestra modernización pretende ser esencialmente una operación de modernización del Estado, con objetivos precisos: Menos Estado y más libertades para las colectividades territoriales. El análisis del modelo francés de descentralización suscita cuatro grandes interrogantes, cuyo planteamiento nos parece fundamental para una mejor aprehensión del sistema:
Me detendré, brevemente, en el examen de cada una de tales interrogantes. |
II. OBJETIVOS Y FILOSOFIA DE LA LEY DE 1982. Los objetivos, como ya lo advertí, eran sencillos: Tratábase de lograr una organización con Menos Estado, pero simultáneamente con más libertades para las colectividades territoriales, o sea, la región, el departamento y la comuna, más democracia, más participación de los ciudadanos en la vida política y económica de su región. En la consecución de ese objetivo se esperaba, en fin, crear un contrapeso al Poder Central. La idea no era nueva y las tentativas de regionalización fueron numerosas antes de 1982. Pero es preciso advertir que tales tentativas resultaron siempre muy tímidas. Hasta 1982 y por más de dos siglos, la centralización había sido, sin duda, el fenómeno más característico de Francia y su Administración Territorial. Francia fue, en su realidad histórica, un Estado Centralizado por tradición política, como la mayoría de los Estados Unitarios de esa época. El Estado francés, útil es precisarlo, se formó poco a poco a raíz de guerras, tratados y alianzas. Es así como a las posesiones monárquicas originales se agregaron, por ejemplo, La Provenza en 1841, Bretaña en 1532, Niza y Saboya en 1860, los Estados del Papa en Avignon en 1791. Para la monarquía, había que integrar estas nuevas provincias mediante un idioma común, una cultura y una tradición propias. La historia francesa fue, entonces, la de un Poder fuerte y centralizado, con un solo centro de decisión en la capital. En cada provincia, un representante del Estado, un Intendente nombrado por el Poder Central (el rey), encargado de aplicar la política central. Con el Imperio y Napoleón I, los Intendentes cambiaron de nombre y los Prefectos pasaron a ser los únicos representantes del Estado en los Departamentos, hasta 1982. El centralismo a nivel político se redobló mediante una real "centralización geográfica", como consecuencia natural de la primera. Efectivamente, tanto a nivel político como geográfico, todo pasaba por París, todo venía de París y todo iba a París3. Tal exceso de centralismo fue denunciado, desde el siglo XVIII, unánimemente por los grandes pensadores de su tiempo. Sin embargo, las primeras tentativas de descentralización sólo llegaron después de la Primera Guerra Mundial, a través de la política de planificación y de desarrollo económico. Así, en 1922 fueron creadas 19 regiones económicas con personalidad jurídica propia y amplias competencias en el ámbito industrial y comercial; en 1941 aparecieron los primeros Prefectos de Región y, en 1955, emergieron las Regiones de Programa, las cuales sirvieron de base y de cuadro a los planes regionales de desarrollo económico y social. Una etapa importante fue la marcada por el referéndum nacional del 27 de abril de 1969. En él, los franceses rechazaron con el 53% de los votos la idea de regionalización lanzada por el General de Gaulle. Por eso y reiterando lo ya dicho, todas las tentativas de descentralización fueron o culminaron en fracaso. Por lo mismo, es decisivo lo que ocurrió en 1982, ya que fue la primera vez que un gobierno y la mayoría parlamentaria que lo apoyaba aceptaron transferir tantas de sus facultades y atribuciones a consejos elegidos por sufragio universal, los cuales podían ser integrados por representantes de la oposición. En cuanto a su filosofía, debo observar que la descentralización en Francia no se presentó solamente como una técnica de administración del Estado. Ella es más que todo una opción política, una opción de sociedad. En efecto, la idea de descentralización o de regionalización tiene en Francia una connotación emotiva y una coloración más política que jurídica. Fue siempre una manera de luchar contra el Poder Central. Esa es la gran diferencia entre la concepción francesa y la británica de la descentralización. Pues en Gran Bretaña nunca se pensó el problema de descentralización en términos de rivalidad entre el Estado y las colectividades descentralizadas, siendo la descentralización únicamente una técnica de gestión administrativa. Además de esa diferencia, menester se torna destacar que la concepción francesa de la descentralización tiene no solamente una connotación política, sino que también un contenido específico. Permítaseme explicar por qué es así. En primer lugar, los franceses utilizamos más la palabra descentralización que regionalización, porque la descentralización se realizó en Francia a todos los niveles y no únicamente a nivel de la región. Es decir, la descentralización tuvo lugar igualmente a nivel de la comuna, del departamento y de la región. En segundo término, es fundamental clarificar la terminología misma, explicando qué es la descentralización. En respuesta a dicha cuestión, digo que descentralizar implica cumplir los cinco requisitos copulativos siguientes:
Pues bien, todos esos requisitos, configurativos de la definición misma de descentralización, se materializan en la ley del 2 de marzo de 1982. Por eso, compréndase la trascendencia que tiene este texto legal. |
III. CONTENIDO DE LA LEY DE 1982 Dicha ley descentraliza el Estado, apoyándose en las estructuras existentes, o sea, en la división tradicional de nuestro territorio en regiones, departamentos y comunas. Constitucionalmente, debo destacarlo, no hubo ningún cambio, porque Francia es y se mantiene como un país unitario. Útil es aquí transcribir el artículo 72 del Título XII de la Constitución, el cual prevé la creación y administración de las colectividades territoriales: "Los entes territoriales de la República son los municipios, los departamentos y los .territorios de ultramar. Cualquier otro ente territorial debe ser creado por ley. Estos entes se autoorganizan a través de consejos elegidos y en las condiciones previstas por ley ". La Constitución de 1958 consagra solamente la existencia de los municipios y de los departamentos. Es la ley del 2 de marzo de 1982, en consecuencia, la que promovió la región como colectividad territorial descentralizada. Antes de 1982, la región existía únicamente como entidad económica, sin personalidad jurídica. De igual manera que la comuna y el departamento, la región tuvo un origen histórico y corresponde prácticamente a las provincias del antiguo régimen. Ahora, el país está dividido en 22 regiones, 96 departamentos y 36.000 comunas que sirven de cuadro territorial a la descentralización y que "se administran libremente a través de consejos elegidos", según los términos del artículo 1° de la ley de 1982. El aporte innovativo de la ley se puede resumir en los tres puntos siguientes: 1° La transferencia de competencias y atribuciones de los órganos del Poder Central, o sea, de los Prefectos, representantes de ese Poder y nombrados por él, a los Presidentes de las Asambleas, elegidas por la comunidad en cada nivel territorial: la comuna, el departamento y la región. Eso significa que cada colectividad territorial es administrada libremente por una asamblea deliberante o Consejo, existiendo también un órgano ejecutivo, que es el Presidente. En la organización actual de la administración territorial, cada una de las 22 regiones metropolitanas de Francia es administrada libremente por un Consejo Regional, cuyos miembros son elegidos mediante sufragio universal y por un período de 6 años. El Consejo Regional elige, a su vez, de su seno a un Presidente, el cual lo es del Consejo Regional. Dicho Presidente hereda todos los poderes antiguamente atribuidos a los Prefectos. Este esquema se repite a nivel del departamento y de la comuna. Por consiguiente, cada departamento es administrado por un Consejo General, con integrantes elegidos por sufragio universal por 6 años. De ese Consejo se elige al Presidente del Consejo General. A nivel de cada comuna, por su parte, existe un Consejo Municipal, elegido por sufragio universal, y un Presidente del Consejo Municipal, es decir, el Alcalde. En el esquema descrito, resulta indiscutible la preeminencia estatutaria de las asambleas, porque son elegidas directamente y, además, a raíz que es la Constitución misma la que confiere el Poder local a los Consejos. Las colectividades territoriales "se autoorganizan mediante consejos elegidos", según el artículo 72 de la Constitución. Las decisiones fundamentales que orientan el porvenir de la colectividad y, particularmente, las que tienen incidencia financiera, son de competencia de las asambleas, según los términos que disponga la ley. Eso no significa, empero, que los órganos ejecutivos carezcan de atribuciones propias y significativas, pues cada Presidente de Consejo tiene un campo específico de intervención. Pero es necesario destacar que la preeminencia estatutaria de las asambleas está contrabalanceada por un elemento importante del régimen local. Me refiero a la ausencia de responsabilidad del órgano ejecutivo de frente a las asambleas. Esta característica suscita las dos categorías de consecuencias siguientes:
Esta transferencia de competencias a las asambleas elegidas, prevista por la ley de 1982, se presenta con rasgos de una repartición de competencias entre los cuatro niveles de descentralización, es decir, el Estado, la región, el departamento y comuna. ¿Cómo se realiza tal repartición? Ella se hace por bloque de competencias, término con el cual se quiere decir que, a cada nivel, se le confieren sus atribuciones. La arquitectura institucional es, por ende, sencilla en teoría y corresponde bien al espíritu cartesiano francés. Así se pudo, gráfica y metafóricamente, comparar esta arquitectura a "¡un jardín a la francesa!"
Como se comprende, es una arquitectura institucional sencilla, en la teoría al menos. La ley precisa que cada "bloque de competencias" es otorgado en su totalidad a la región, o al departamento o a la comuna, sin que pueda existir ninguna tutela de una colectividad territorial sobre otra. Es decir, existe una igualdad formal entre las tres colectividades mencionadas, característica que constituye la gran originalidad del sistema francés, en la medida que ninguna colectividad de rango superior puede invadir el ámbito de competencias reservado a una colectividad de jerarquía inferior. Téngase presente al respecto que los sistemas extranjeros se caracterizan por una imbricación total de los niveles, con una preeminencia marcada de la región. Por último, aclaro que la transferencia de competencias del Estado a las colectividades es acompañada de la transferencia pertinente de recursos económicos o presupuestarios. 2° Paso a referirme a la transferencia de recursos. Tal como sucede a propósito de la repartición de las competencias, la ley de 1982 determina la repartición de los recursos y el traspaso de los créditos del Estado hacia las colectividades territoriales. En el rubro, útil es precisar que lo esencial de los recursos de las colectividades se halla representado por una dotación global del Estado, los impuestos locales y los préstamos. Me referiré por separado y sucintamente a cada uno de esos tres rubros. A) Dotación Global del Estado Las numerosas ayudas financieras que acordaba el Estado antes de la ley de 1982 se globalizaron en forma de dotaciones. Existen ahora tres clase de dotaciones: Una dotación global de funcionamiento; otra dotación global de equipo (D.G.E.), que va en su mayoría al sector escolar, pero que cubre solamente la tercera parte de los gastos de enseñanza, y una dotación global de descentralización (D.G.D.), que corresponde al financiamiento del traspaso de competencias. Para ilustrar la magnitud de los recursos involucrados, señalo que el total de la asistencia financiera del Estado en la Ley de Presupuesto de 1994 asciende a 255 mil millones de francos4, cifra que representa los 2/3 del presupuesto general del Estado y 1/3 de los recursos de las colectividades. B) Impuestos Locales Los impuestos directos, así como los impuestos locales -la patente, la contribución territorial y la contribución urbana- ascienden hoy a 250 mil millones de francos. Ese es el ingreso más importante y que financia el 45% de los gastos de las colectividades territoriales. Sobre esos 250 mil millones de los impuestos directos, 20 mil millones van a la región, 70 mil millones al departamento y 160 mil millones a las comunas. En cuanto a los impuestos indirectos, como los derechos sucesorios sobre la transmisión de bienes inmuebles, sobre la electricidad, la patente fiscal para automóviles y el permiso de circulación, puntualizo que ellos representan, en conjunto, 55,4 mil millones de francos y son afectados en su totalidad a una u otra de las colectividades territoriales. C) Préstamos Los préstamos constituyen el último de los recursos financieros para las colectividades que se benefician de una tasa reducida de 5,8%. Ellos representan, en la actualidad, 79 mil millones de francos y van en aumento constante para los departamentos y las regiones. Deseo proporcionar algunas cifras adicionales para cuantificar tal proceso. Así el presupuesto total de las colectividades territoriales pasó de 534 mil millones en 1986, a 700 mil millones de francos en 1994, es decir, un crecimiento anual de 7%. Los impuestos indirectos, muy ligados a las condiciones económicas, están en baja constante desde 1991. Por el contrario, los impuestos directos han experimentado una real progresión. En cuanto a la dotación global del Estado, su crecimiento es modesto, porque las colectividades comparten con los otros agentes económicos los efectos de las restricciones presupuestarias. Las comunas tienen el presupuesto más importante, con 388 mil millones de francos, seguidas por los departamentos con 195 mil millones de francos, terminando con las regiones, cuyo presupuesto alcanza a 58,9 mil millones de francos. 3° Supresión de la tutela administrativa y financiera del Estado. La supresión de esa tutela significa la supresión de todo control a priorí sobre los actos de las colectividades territoriales. Antes de la promulgación de la ley de 1982, debe ser recordado, los Prefectos nombrados por el Poder Central ejercían este control preventivo. Ahora existe solamente un control a posteriori, ex post o ulterior, de las 25 Cámaras Regionales de Cuentas, en los casos previstos por la ley. Estas Cámaras están compuestas por magistrados inamovibles, ejercen un control de gestión y sirven el rol de información de los ciudadanos. Sus observaciones son publicadas cada año en el informe anual de la Corte de Cuentas (Cour des Comptes). Por su parte, el Estado, a través de los Prefectos, ejerce solamente un control de legalidad. Además, el representante del Estado tiene únicamente la posibilidad de acudir a la Justicia Administrativa. Pero nadie más que esta última puede suspender o anular una decisión de una colectividad territorial, aunque carece de otras atribuciones. En síntesis, el esquema general planteado por la ley de 1982 es claro y sencillo en la teoría: Transferencia de poderes y de recursos a la vez que supresión de la tutela del Estado. Pero, en la práctica, la Ley de Descentralización encontró algunos problemas de aplicación, principalmente a nivel de financiamiento y de la distribución de las competencias. Me referiré a esto en seguida. |
IV. BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN. Llego de este modo a plantear la pregunta siguiente: ¿Cuál es el balance de la descentralización francesa después de doce años de experiencia? Respondo diciendo que si el balance no es totalmente positivo, también es cierto que la descentralización está considerada ahora como un fenómeno irreversible, habiendo el centralismo perdido todo crédito en su propio país de origen. Paso a exponer, brevemente, los fundamentos de mi afirmación. 1° Balance negativo o la crítica de un sistema. A) La primera crítica del sistema yace en la complejidad que suscitó su aplicación a nivel de la distribución de competencias y en el plano del financiamiento, por ejemplo, para la realización de proyectos como una autopista. Efectivamente, en dicha realización pueden participar el Estado, la región, el departamento y la comuna. Es el fenómeno bien conocido y complejo de los "financiamientos cruzados". Hemos pasado en Francia, por ende, de una racionalidad cartesiana a una lógica de la complejidad, de un dogmatismo tradicional a un pragmatismo anglosajón. Pero si la descentralización generó complejidad e incertidumbres, también cabe decir que supo preservar la flexibilidad de los comportamientos y, en cuanto a la complejidad del sistema, debo decir que ello no es únicamente el atributo de Francia. B) La segunda crítica está orientada hacia el problema del costo de la descentralización, puesto que ella implica gastos cuantiosos de gestión, de funcionamiento y, como consecuencia, un aumento notable de la tributación local. C) En tercer lugar, si bien la descentralización no favoreció mucho la participación de los ciudadanos, los cuales ejercen sus poderes únicamente en el momento de la elección, lo cierto es que consagró el reino de los notables. Se creó en Francia, en virtud de ese proceso, una verdadera casta de "grandes electos" de provincia, los que mantienen sus privilegios y su poder apoyándose sobre la cohorte de los "pequeños electos", quienes sobreviven con las subvenciones del departamento o de la región. Asistimos a nivel local a lo que podría llamarse un presidencialismo de las instituciones territoriales, fenómeno que induce a la personalización del poder local. Es tiempo de encontrar un nuevo equilibrio de los poderes, disminuir el peso de los órganos ejecutivos -Presidentes de los Consejos Regionales, Generales y Municipales- y recobrar lo que Montesquieu llamaba la facultad de impedir, evitando el ejercicio arbitrario de potestades por el órgano ejecutivo. En la ley de 1982 existen, en cada nivel de descentralización, los dos órganos siguientes: uno colegiado o Consejo, actuando como asamblea deliberante que decide; otro unipersonal o ejecutivo, el Presidente del Consejo, encargado de ejecutar las decisiones tomadas por aquel órgano colectivo. Pero, en la práctica, el Presidente acumula todos los poderes y el Consejo dispone solamente de una facultad de aprobación o de amonestación. ¿Cómo explicar tal cambio? Además de la atracción de los franceses por el leadership, estimo que la localización de la vida política nacional, con el acumulamiento de los mandatos, es la gran responsable de la situación actual. Efectivamente, la gran mayoría de los diputados o senadores son, al mismo tiempo, Presidente de Consejos Regionales, General o Municipales5. En última instancia, por ende, no existiría en Francia un órgano legislativo susceptible de defender el interés nacional por sobre el particularismo regional. En fin, a nivel local parece que el sistema democrático funciona al revés. Así ocurre a raíz que, según la ley de 1982, el Consejo a cada nivel de descentralización elige a su Presidente, el órgano ejecutivo. Pero, en la práctica, el Presidente coopta a sus consejeros. D) La otra crítica grave en contra de la descentralización se refiere al problema de la corrupción y de la conexión que podría existir entre ella y la descentralización. Si bien es cierto que en la vida política a nivel local aparecen casos de corrupción de los representantes elegidos, no existe, empero, a nuestro juicio y según la opinión general, ninguna relación entre descentralización y corrupción. En Francia, el porcentaje de "corruptos" es ínfimamente bajo, tomando en cuenta que tenemos ahora 500.000 electos en las 36.000 comunas, los 96 departamentos y las 22 regiones. Pero sí, en cambio, es verdad que las colectividades descentralizadas gozan de un presupuesto importante y que están sometidas a la presión de toda clase de empresas para obtener un mercado, lo que implicaría la posibilidad en una tutela más fuerte. E) La ausencia, o mejor dicho la debilidad de la tutela, es otra crítica en contra de la descentralización. Existe en Francia una corriente importante en favor de una tutela más eficaz del Estado, pero lógicamente la resistencia es fuerte por parte de los electos celosos de su independencia. F) La ausencia de "transparencia " es otro punto negativo. En Francia, la transparencia significa casi siempre "política de comunicación". Ella es importante, por cierto, pero 'insuficiente. Tanto el sistema local como nacional aún permanecen en tinieblas para los ciudadanos, pese a que éstos tienen todo el derecho a mantenerse informados sobre la utilización de sus impuestos locales. Cómo conclusión de un balance crítico, creo importante señalar que todos los aspectos negativos de la descentralización que he mencionado aparecieron, poco a poco, durante los últimos doce años de experiencia en el terreno y que las desviaciones se han corregido en función de la experiencia adquirida. Por ejemplo, la Ley N° 92.125, del 6 de febrero de 1992, relativa a la Administración Territorial de la República, la cual establece ahora la posibilidad de un referéndum a nivel local para promover la participación de los ciudadanos. Es decir, el proceso de descentralización en Francia es un proceso evolutivo, dinámico, y que no ha acabado. 2° Balance positivo o las cualidades de un sistema. Doce años de experiencia de la descentralización fueron suficientes para suscitar el apoyo de la mayoría de la opinión pública y la adhesión del mundo político al movimiento de reforma iniciado por Gastón Defferre. La descentralización forma ahora parte de la vida del país y no se puede imaginar, de ninguna manera, un regreso al antiguo sistema centralizado. Los objetivos de la descentralización fueron logrados: Menos Estado y más libertades e iniciativas locales. La descentralización liberó las energías, estimuló el espíritu de creatividad y dio un impulso extraordinario al desarrollo económico y cultural en todos los niveles. Además, la descentralización cambió, profundamente, el paisaje cultural, social y arquitectónico de Francia. Por ejemplo, a nivel del sistema escolar, los resultados fueron espectaculares y las colectividades territoriales se revelaron mucho más eficaces que el Estado en la gestión de las escuelas, igual a nivel social que arquitectónico: La gestión de proximidad de los municipios logró resultados muy positivos y la descentralización favoreció la renovación de los barrios antiguos e históricos y una gran mejora en la vivienda. Como conclusión, la imagen del sector público local es mucho más positiva que para el sector nacional. En cuanto a la coexistencia de distintos niveles de descentralización, fue en realidad un factor de complejidad, pero también y en todo caso un elemento de dinamismo y de competencia benéfica. En fin, la región en Francia es una colectividad territorial como cualquier otra, sin posibilidad de ejercer ninguna tutela sobre las demás colectividades. Ella es un factor importante dentro de un Estado que quiere seguir siendo unitario. La región no se puede considerar como una fuerza política frente al Estado o en conflicto con el Poder Central. En este sentido, la descentralización "á la francaise" parece la más auténtica, en la medida en que permite que las colectividades jueguen un papel sin tender al federalismo o a la autonomía regional, como es el caso en Italia o España. Francia no es un Estado federal ni un Estado "composé". Efectivamente, en mi país existe unidad de legislación: Las colectividades son dependientes del legislador en cuanto a sus competencias, a sus recursos y a su organización. Es esta unidad de legislación y de igualdad entre los entes territoriales que aseguran la indivisibilidad de la República. Esta es una situación totalmente diferente comparada con la que existe en los otros países europeos, en los cuales la descentralización se ejerce dentro de un Estado Federal (Alemania) o se acerca al federalismo (comunidades autónomas de España o regiones belgas) y donde cada colectividad de rango superior ejerce tutela sobre las colectividades de jerarquía inferior, imponiéndoles su propia legislación. Por eso y al finalizar, desde una óptica prospectiva uno puede preguntarse ¿cómo será la descentralización francesa dentro de diez años? ¿Un regreso a la preeminencia del Estado? ¿O contemplaremos la consolidación del Poder local? ¿Cuál será el nuevo equilibrio del centro y la periferia? Es todavía muy difícil trazar una línea recta y clara para descubrir el futuro. Por eso, digo que en mí hallo una sola certeza: La descentralización francesa deberá inscribirse dentro del contexto de una integración europea reforzada. En este nuevo contexto, sin embargo, todo o casi todo está en vía de ser inventado. |
NOTAS. 1 El título mismo, con su vocabulario voluntariamente revolucionario en el espíritu de 1789, es muy revelador de la filosofía general de la ley. 2 Gastón Defferre fue Ministro del Interior y de la Descentralización, desde 1981 a 1989. Fue también Alcalde de Marsella de 1953 a 1986. 3 Ver el famoso libro de Jean Francois Gravier, "París y el desierto francés" (1947). Aclaro que Centralización Geográfica significa que la centralización es incorporada a la geografía francesa, a la imagen de su red de carreteras y ferrocarriles con la forma de estrella a partir de París. 4 Ministerio del Interior, Dirección General de las Colectividades Territoriales: "Les Collectivités Locales en Chiffres" (1994). 5 A nivel de la región, 12 de un total de 22 Presidentes son también miembros del Parlamento. Y a nivel de los departamentos, 68 a 96 Presidentes de Consejos Generales son a la vez miembros del Parlamento. |
La reunificación de territorios: el caso francés. Nov 20, 2015 DÍDAC GUTIÉRREZ-PERIS «Reprenons en sous-œuvre l’édifice entier pour en prévenir la ruine» Calonne, 1786  En Francia existen oficialmente tres niveles de ordenación territorial: la comuna, el departamento y la región. La primera es el equivalente del municipio, las casi 37.000 communes que hoy tiene el país son simplemente la reproducción de las parroquias que ya existían en el antiguo régimen. En cambio los departamentos son diseño de la Revolución Francesa, inspirados de un trazado ‘racionalizado’ que correspondía, como dejó escrito Condorcet, a la distancia que podía realizar un mensajero a caballo en un solo día. Es decir, que las estructuras que tienen cierta carga histórica-psicológica en Francia son dos unidades que no tienen que ver con el regionalismo, sino con el localismo más de proximidad. Eso explica, en parte, la facilidad para adherir a una cultura política ultracentralista y la aptitud con la que los gobiernos sucesivos han rediseñado las regiones francesas a su antojo, sin demasiados aspavientos ni debates identitarios. Unas regiones que, además, existen solo desde 1982 y que fueron dibujadas en el mapa para responder a una necesidad exógena a la República: adaptarse a la integración europea y sus programas ideados a escala regional (la Política Agrícola Común, los fondos de cohesión, el Fondo Social Europeo…). Así pues, cuando François Hollande, y en particular Manuel Valls al ser nombrado primer ministro, anunciaron que querían darle el último empujón a la ‘reforma territorial’, la cuestión nunca fue si corrían el riesgo de provocar un debate sobre el modelo francés, sino saber si lograrían canalizar dicha reforma hacia los objetivos más pragmáticos: ahorro, claridad en el reparto competencial, y unificación de las 22 regiones para armonizarlas en número de habitantes y de superficie, acercándose a los Länder alemanes y a las Regione italianas. A poco más de un mes de la oficialización definitiva, la misión ha sido más ardua de lo esperado, y menos exitosa de lo prometido. El nuevo mapa reduce el número de regiones de 22 a 13. Se fusiona la región de Alsacia con la Lorena y Champagne-Ardenne, el Nord-Pas-deCalais con la Picardie, y el Midi-Pyrénées con el Languedoc-Roussillon. Tres fusiones no exentas de polémica, sobre todo la primera por el enfado de los alsacianos. Los otros reagrupamientos han levantado menos críticas, pero han sonado igual de artificiales: el Poitou-Charentes con el Limousin y la Aquitaine, la Bourgogne con el Franche-Comté, Rhône-Alpes con Auvergne, y las dos Normandías. Un reguero de nombres añadidos los unos a los otros. “¿Dónde vives? Yo en Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, y tú? Ah pues yo en Alsace-Champagne-ArdenneLorraine”. Los acrónimos serán la gran moda en 2016, como ya ocurre con la región ‘PACA’. Controvertido también fue el proceso para nombrar nuevas capitales en regiones fusionadas. Limoges, Poitiers, Montpellier, Clermont-Ferrand, Besançon, Caen, Amiens, Châlons y Metz, todas ellas pierden la capitalidad después de haberse beneficiado de ello desde 1982. Sin embargo, más allá de cuestiones léxicas, la auténtica derrota para el gobierno Valls ha sido la incapacidad de conseguir aprobar una reforma que suprimiera, de una vez por todas, los departamentos. Una unidad intermediaria que siglos después de la Revolución Francesa se ha quedado demasiado pequeña para promover el desarrollo económico, y demasiado grande para ocuparse del día a día. La supresión de los departamentos hubiera necesitado pasar por la casilla constitucional, ya sea aprobando una reforma vía referéndum o con el Parlamento reunido en ‘Congreso’, modalidad que requiere una mayoría de 3/5. Ambos caminos suponían un riesgo demasiado elevado para un gobierno con cuotas de popularidad del 20%. Los departamentos pues, fútiles para una gran mayoría de analistas por el solapamiento de competencias, y con un gasto de funcionamiento de 60 mil millones de euros, seguirán donde estaban. El reparto competencial: poca exclusividad, mucha duplicidad Desde 1982 la descentralización francesa ha sido criticada por la duplicación de competencias, cargos, y potestades. Algo que no zanja este nuevo texto. La reforma impulsa, por ejemplo, las regiones, pero sin seccionar las competencias que tenían los departamentos. A grandes rasgos, las misiones económicas y las grandes orientaciones estratégicas pasan a ser decididas por las regiones, mientras que los departamentos se encargarán de los programas de solidaridad y redistribución. Las comunas siguen ocupándose de los servicios de proximidad. El desafío será ver como se aplica un sistema de competencias que mantiene, en temas fundamentales como las infraestructuras, una potestad múltiple. ¿Una reforma poco consensuada: nueva reforma a la vista en 2017? Tratándose de una ley de calado constitucional, el texto nace con una muleta política al haber contado con el apoyo de un solo partido. En diciembre de 2014 los diputados aprobaron en segunda lectura el nuevo mapa de las 13 regiones por 277 votos a favor, 253 en contra, y 30 abstenciones. Aparte de los diputados socialistas y la mitad del partido progresista aparentado (Radicaux de Gauche), los demás diputados -Front de Gauche, ecologistas, Républicains y centristas del UDI- no suscribieron el texto. A finales de verano el voto sobre el reparto competencial consiguió un respaldo más plural, al contar con los votos a favor del grupo socialista y de la bancada ecologista. Aun así, el texto puede verse modificado de nuevo dentro de solo doce meses, según lo que ocurra en las presidenciales y legislativas de 2017. ¿Descentralización per se, o descentralización como motor económico? En un país hipercentralizado como Francia la descentralización es antes que nada un instrumento para desarrollar una política de clústers especializados, como motor de una economía menos dependiente de sus ‘centros’. Anna Villechenon hacía balance en Le Monde de la iniciativa que lanzó el gobierno francés en 2004 con el fin de crear ‘polos de competitividad’, intentando copiar el modelo anglosajón. Francia se gastó hasta 4,5 mil millones de euros entre 2005 y 2012 en esos polos pero dichas zonas solo atrajeron el 5% del dinero que se gasta en total en el país en investigación e innovación. Los polos solo han creado el 5% de las empresas ‘innovadoras’, perdidas entre tanto ‘jefe’ territorial a quién rendir cuentas (¿el alcalde, el consejo regional, el departamento, el Estado?). En ese sentido la política regional no puede reposar únicamente en rediseños administrativos, sino en políticas comprometidas adaptadas al ‘terroir’. Una misión que recae, por primera vez, en manos de las regiones. En resumidas cuentas, una reforma que no contenta a nadie, pero que sobre todo no despeja las dudas sobre la capacidad de hacer de la política regional francesa un instrumento mejorado de desarrollo. Todo ello a pocas semanas de las primeras elecciones regionales que se celebrarán en diciembre según el nuevo mapa adoptado por el Parlamento. Un voto que cerrará un ciclo aciago para Valls. Primero, los votantes ‘plebiscitarán’ una reforma que ha tenido desde el principio un regusto amateur y arbitrario, con el consiguiente enfado. Segundo, los ecologistas han decidido unirse a la izquierda radical en vez de presentarse con el Partido Socialista. Y tercero, el Front National puede ganar en la región de Marsella y en el NordPas-de-Calais-Picardie, donde Martine Aubry capitanea uno de los bastiones socialistas en la ciudad de Lille. Quién hubiera pensado que Condorcet podría llegar a fastidiarle la nochevieja al presidente de la República del 2015. Dídac Gutiérrez-Peris es Director de Investigación sobre Política Europea en el instituto de Opinión Viavoice, París. |
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