Luis Alberto Bustamante Robin; Paula Flores Vargas; Jose Guillermo Gonzalez Cornejo; Jennifer Angelica Ponce Ponce; Francia Carolina Vera Valdes; Carolina Ivonne Reyes Candia; Mario Alberto Correa Manríquez; Enrique Alejandro Valenzuela Erazo; Gardo Francisco Valencia Avaria; Alvaro Gonzalo Andaur Medina; Carla Veronica Barrientos Melendez; Luis Alberto Cortes Aguilera; Ricardo Adolfo Price Toro; Julio César Gil Saladrina; Ivette Renee Mourguet Besoain; Marcelo Andres Oyarse Reyes; Franco Gonzalez Fortunatti; Patricio Ernesto Hernández Jara; Demetrio Protopsaltis Palma;Nelson Gonzalez Urra; Ricardo Matias Heredia Sanchez; Alamiro Fernandez Acevedo; Soledad García Nannig;
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La carta del medio ambiente. |
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El pueblo francés, Considerando: Que los recursos y los equilibrios naturales han condicionado la emergencia de la humanidad. Que el futuro y la propia existencia de la humanidad son indisociables de su medio natural. Que el medio ambiente es patrimonio común de todos los seres humanos. Que el hombre ejerce una creciente influencia en las condiciones de la vida y en su propia evolución. Que la diversidad biológica, el desarrollo de la personalidad y el progreso de las sociedades humanas se ven afectados por ciertos modos de consumo o producción y por la explotación excesiva de los recursos naturales. Que la preservación del medio ambiente debe perseguirse al igual que los demás intereses fundamentales de la Nación. Que, con el fin de garantizar un desarrollo sostenible, las opciones adoptadas para responder a las necesidades del presente no deben comprometer la capacidad de las generaciones futuras y de los demás pueblos para satisfacer sus propias necesidades. Proclama lo siguiente: |
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Historia. |
La Carta del Medio Ambiente ( en francés : Charte de l'environnement ) es una ley constitucional de Francia aprobada en 2005, que forma parte del bloque constitucional ( bloc de constitutionnalité ) del derecho francés que tiene la misma fuerza que la Constitución. La Carta reconoce algunos derechos y deberes fundamentales relacionados con la protección del medio ambiente e introduce tres grandes principios en la Constitución francesa : el principio de prevención (en el art. 3), el principio de precaución y el principio de quien contamina paga. El proyecto de carta fue iniciado por el presidente de la República Francesa, Jacques Chirac , y elaborado por una comisión dirigida por Yves Coppens , profesor de antropología en el Collège de France . |
Estudios constitucionales vol.20 no.2 Santiago dic. 2022 Artículo de Investigación Derecho constitucional ambiental francés: entre promesas y decepciones Environmental constitutional law in France: between promises and disappointments Valérie Bernaud1 Felipe Calderon-Valencia2 1Valérie Bernaud es constitucionalista, profesora de la Universidad de Aviñón, Francia (Maître de conférences HDR à l’Université d’Avignon), miembro de la Association de Juristes francolombiens (AJFC). 2Felipe Calderon-Valencia es constitucionalista, abogado y profesor titular de la Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín (Colombia). |
Resumen El presente texto analiza el derecho constitucional ambiental en Francia. El diseño metodológico establece que el enfoque de la investigación es el cualitativo, el análisis de discurso es la técnica de análisis de datos y la unidad de análisis es el conjunto de normas jurídicas y decisiones judiciales. El texto tiene cuatro partes: la primera es la introducción; la segunda está dedicada al estudio de la Carta del Medio Ambiente; la tercera parte analiza quiénes son y qué rol juegan los actores institucionales; y la cuarta parte indaga sobre las potencialidades que tienen los ciudadanos franceses frente al tema ambiental. |
1. Introducción Aunque muchas sean las críticas a su evolución el derecho ambiental francés parece estar saliendo de su letargo en el siglo XXI. Iniciativas como el llamado Affaire du siècle 1 son un avance en la creciente preocupación por la naturaleza ligada al devenir social. A diferencia de América, Europa parece tomar decisiones intrascendentes sobre la materia; sin embargo, se destaca la renovación de ciertos esfuerzos como los proyectos de directrices para combatir el ecocidio y el daño transfronterizo 2. Desafortunadamente, el cambio institucional no implica un amor creciente por el planeta 3, sino una reacción al impacto de la actividad antrópica que modifica la geografía y el clima, disminuyendo la biodiversidad. El cuidado es fundamento axiológico de disciplinas para enfrentar la voracidad del mercado y la ignorancia de una sociedad que sigue sin entender que el “trato colonial” y la poca educación ambiental ponen en riesgo a la especie humana debido a la desaforada destrucción del hábitat. De esta manera llegamos al derecho como disciplina “útil” para la producción de cambios ya que los mecanismos que proporciona son indispensables para proteger intereses 4 y hacer cumplir obligaciones estatales, como el cuidado del ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No obstante, Europa está en la encrucijada de servir de ejemplo, o bien, de persistir en el leseferismo ecológico 5. Para el caso concreto, se indaga sobre la posición del llamado “país de los derechos del hombre”, Francia, pues no se explica cómo detuvo su aporte a los derechos humanos con una declaración en el siglo XVIII 6. El objetivo de este texto es analizar los elementos de la evolución del derecho constitucional ambiental (DCA) francés. Alcanzar dicho objetivo permite, primero, responder a la pregunta sobre ¿cuáles son los elementos de la evolución del DCA en Francia?, cuya respuesta puede ser bajo, medio o alto; y, segundo, proponer, en consecuencia, cómo debería ser el mismo y lograr mayor protección ambiental. Más allá de una tendencia política global7 -pro ambiente en dicho país8 y el extranjero9-, deben estudiarse instrumentos jurídicos, como la Carta del Medio Ambiente (la Charte), pues pareciera que estos cumplen su propósito solo a raíz de una coyuntura de la lucha contra el cambio climático10. Así, la hipótesis de esta investigación es que el DCA tiene un grado de evolución bajo. Esto se sustenta estudiando tres elementos: el republicanismo, el constitucionalismo y la coyuntura que proporciona la crisis. Francia pretende incrementar la protección ambiental para asegurar la vida, la salud11 y la sostenibilidad de la industria, empleando responsablemente sus recursos naturales12; sin embargo, las críticas sobre la evolución de la Constitución de 1958 muestran que el “constitucionalismo verde” oscila entre las promesas de un mejor mañana y las decepciones de una compleja realidad sociopolítica. De ahí que sea necesario recurrir a un diseño metodológico para entender la problemática desde un enfoque cualitativo, donde la técnica de análisis de datos es el llamado análisis de discurso. Este se complementa con las normas jurídicas y las decisiones tomadas por la jurisdicción constitucional -en cabeza del Conseil constitutionnel (Conseil)- como unidad de análisis. Todo lo anterior, implementado en el marco que ofrece la metodología de enfoque basado en derechos humanos. Además, llegar a la conclusión implica dividir el texto en cuatro partes. La primera es la presente introducción. La segunda estudia la Charte, la tercera se ocupa de entender quiénes son y qué rol juegan los actores institucionales y, finalmente, la cuarta indaga sobre las potencialidades ciudadanas frente al tema ambiental. |
2. La charte de l’environnement, un instrumento prometedor pero incompleto El DCA parece salir del letargo y, aunque la cuestión estuviera presente en los últimos 30 años, el despertar llegó “tarde” (2.1), manifestándose solo en la Charte (2.2). Con este instrumento, Francia aceptaba el desafío, pero -18 años después de su adopción- las lagunas son innegables, al punto de pensar en enmiendas profundas (2.3). 2.1 Una preocupación reciente La experiencia de la Va República en materia de libertades fundamentales tiene dos tótems constitucionales: la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789 y el Preámbulo de la Constitución de 1946. La primera consagra los “derechos de primera generación”, mientras que la segunda consagra los “derechos de segunda generación”. Ambas adquirieron valor constitucional por la vía pretoriana, gracias a una decisión de constitucionalidad13 del Conseil14; dichas normas protegen los derechos y libertades, pero ni la una ni la otra se interesan por la naturaleza. Hoy, la Constitución vigente es de tipo “institucional” -pobre en garantías ciudadanas y pródiga en disposiciones orgánicas-, pues el constituyente de 1958 no pensaba en cuestiones ambientales. Sin embargo, Francia aportó reflexiones primordiales. En 1971, creó su ministerio del ambiente, aunque con incoherencias; la legislación adoptada en aquella época resultó ser poco sistemática. Con el pasar de los años, terminó enfocándose en materias como la caza, el manejo de aguas, los desechos marítimos, la gestión del riesgo, las economías derivadas de la energía15, las montañas, el litoral, la pesca, la contaminación auditiva e inclusive la gestión del riesgo tecnológico16 y biológico. Este repentino frenesí produjo que en el año 2000 terminaran adoptando un Código Ambiental17, siendo reglamentado entre 2005 y 2007. Ahora bien, las reflexiones del siglo XXI llevaron a pensar en una eventual -y poco creíble18- constitucionalización de un derecho a un ambiente sano y equilibrado. De este modo, tres proposiciones de ley19 fueron depositadas en la secretaría de la Asamblea Nacional en 1975. Posteriormente, en 1977, la comisión especial para las libertades propuso un texto cuyo décimo artículo sostenía que todos tenían derecho a un ambiente equilibrado y sano y, también, el deber de defenderlo. Desafortunadamente, razones políticas imposibilitaron que fuera discutido20 y, acto seguido, otras iniciativas tomaron su relevo cuando la ecología adquirió relevancia electoral21. Contra la audacia pretoriana de los años 7022, un Conseil maduro terminaría oponiéndose a construir de un DCA, al no constitucionalizar el derecho ambiental en la Decisión n°90-277DC23. Luego, negó al principio de precaución el carácter de Objetivo de Valor Constitucional (OBC)24 en la Decisión n°2001-446DC25. Tal situación forzó la intervención del poder constituyente derivado. 2.2 Constitucionalizar a la francesa: la esperada consagración ambiental La popularidad de los temas ambientales precipitó la creación de un apartado temático en la Constitución, trayendo una forma de pensar (2.2.1.) aplicada a disposiciones específicas (2.2.2.) y dejando dudas (2.2.3.) e inconformidades que hacen concebir en un cambio (2.2.4.). 2.2.1 Filosofía eco-humanista Consagrar un texto constitucional que diera fundamento al derecho ambiental se hizo necesario en el año 200026. Durante los debates parlamentarios que hicieron posible la Charte, la orientación de la república no desentonaba con la tradición jurídica heredada del Siglo de las Luces. Esta se enunciaba claramente por Gélard, ponente de la comisión de leyes constitucionales. Existió una idea similar en el informe de la ponente Kosciusko-Morizet, quien mencionó que “es por el hombre que la naturaleza es protegida, y no por ella misma”. La afirmación era evidente para un jurista francés: una visión antropocéntrica de los derechos y libertades conforme al espíritu de 1789, en donde el republicanismo y el liberalismo político dieciochescos promovieron una sociedad de individuos. Al estar implícitamente en la Declaración de 1789, estas teorías consiguieron dignificar al individuo, su libertad y responsabilidad, pero condenando a las corporaciones del sistema feudal27. Entonces, dejaron de existir los “cuerpos intermedios” entre el Estado y el ciudadano, como lo confirma la Ley La Chapelier del 4 de junio de 1791, que prohibía toda coalición, asociación o acción colectiva de trabajadores y por extensión inauguraba la nociva desconfianza de toda agrupación. Partiendo de lo anterior, resulta difícil entender la aplicación de la Charte sin comprender primero que “la Francia moderna” fue fundada sobre el antropocentrismo individualista. Este mito fundador del derecho republicano proscribe todo reconocimiento de derechos a la entidad llamada naturaleza, a árboles, ríos y ecosistemas. Contrario a lo que ocurre en Colombia -con su innovadora jurisdicción constitucional28-, los derechos y libertades en Francia no pueden concebirse fuera del antropocentrismo. Ante esta lógica, las disposiciones de la Charte presentan elementos disruptivos29. Para comenzar, subyace la “ecología humanista” en la que predeciblemente, los constituyentes asumieron el rol del hombre como centro de la vida en la Tierra. Y, aunque resulte irónico que el ambiente no esté definido en ninguna parte de la Charte, este texto tendría como propósito protegerlo y su punto de partida es el vínculo entre la humanidad y la naturaleza. Así se da prelación, a esta primera, anteponiendo que “los recursos y los equilibrios naturales han continuado desde la aparición de la humanidad ya que el porvenir y la existencia misma de ella son indisociables de su medio natural”. En lo profundo de su parte declaratoria, el ser humano impacta sobre la vida y el clima, motivo suficiente para encuadrar su actividad, limitarla y sancionarla. Ninguna disposición de la Charte aborda la naturaleza en sí, como lo confirma su considerando 3º: el ambiente es patrimonio de la humanidad. Si bien esta disposición ganó interés gracias al Conseil -v. Decisión n°2019-823QPC30-, su valor es meramente filosófico. Los trabajos preparatorios indican opacamente que dicho concepto “tiene primero por objeto recubrir bajo una noción común los diferentes componentes del ambiente, con la finalidad de resaltar sus relaciones de interdependencia en los ecosistemas. Asumidos en su relación con el hombre, estos presentan las características de un bien común que puede, también, degradarse de diferentes maneras según los fenómenos considerados”. Ideológicamente compatible con el universalismo promovido en favor de la humanidad, el considerando 3º no es el más restrictivo si tenemos en cuenta que no enuncia un patrimonio común a los seres vivos, sino a los seres humanos. Entonces, hay compatibilidad entre el antropocentrismo de la Ilustración y el “eco-humanismo”, que cierra la puerta a concepciones favorables a la naturaleza, conduciendo la discusión hacia los artículos de la Charte. 2.2.2 El articulado de la Charte: un conjunto heteróclito de derechos y de deberes sin ambición real Si bien el texto de la Charte, votado en 2004 y elevado a rango constitucional el 1º de marzo de 2005, representa un avance en el DCA, su contenido y efectos no superaron las expectativas. Al contrario de la inmortal Declaración de 1789, la Charte luce como un texto sin porvenir, falto de autoconciencia sobre aquello que identificaba a Francia con una “misión civilizadora”. Esto es palpable en los trabajos preparatorios del precitado instrumento. Más allá de declaraciones formales en favor de las generaciones futuras31, la Charte carece de ambición para revolucionar el DCA; no obstante, actualiza la Constitución con obligaciones internacionales y de la Unión Europea (UE)32. Incluso intenta ponerse a la par de otras constituciones políticas europeas recientes. Cabe agregar que la falta de entusiasmo del constituyente de 2004 evidencia poca empatía con la opinión pública y la cuestión ambiental; obnubilados por llenar el vacío, los promotores de la Charte no quisieron arriesgarse a innovar, como se observa en la estructura misma del texto. En ella proclama 10 artículos heterogéneos. Ellos enuncian derechos, deberes y principios 33, algunos vagamente formulados, mientras que otros cuentan con un alto nivel de precisión; unos parecen disposiciones programáticas y otros fueron dotados de fuerza normativa, aunque todos representan conceptos viejos de la legislación. El artículo 1º de la Charte retoma un estándar ampliamente aceptado: “toda persona tiene derecho a vivir en un ambiente equilibrado y saludable”. La idea estaba presente en otras constituciones, instrumentos internacionales o proposiciones de enmienda constitucional tramitadas en el siglo XXI. En su momento, los ponentes de la Charte identificaron a la persona humana física como único beneficiario del ambiente, excluyendo tipo de sujetos. En efecto, el tono fue fijado desde el artículo 1º y los constituyentes agregan que el “ambiente equilibrado” promueve el respeto a la salud, afirmación no exenta de equívocos. De hecho, los constituyentes parecen no haber visto que tal afirmación salía de la pura concepción antropocéntrica, comprendiendo, in fine, “el ambiente” como una entidad susceptible de influir en la salud humana. Así, en prospectiva, es posible que el artículo 1º sea el fundamento normativo para el reconocimiento pretoriano de la personalidad jurídica del ambiente y, por extensión, para sus diferentes componentes. Más original fue proclamar diversos “deberes” en la Charte, aunque sus trabajos preparatorios justifican que la noción de “deber” no es desconocida por los textos constitucionales franceses. Sin embargo, históricamente, en un país en donde el discurso de los Derechos Humanos es un remedio contra el poder estatal arbitrario, la noción de “deber” remite, mutatis mutandis, a los excesos de las constituciones soviéticas, provocando desconfianza en la sociedad. Los constituyentes, al omitir este detalle, incluyeron seis artículos formulados como deberes, conservando una idea clara: que “la Charte contribuyera [así] a enriquecer[,] con un sentimiento de responsabilidad[,] los valores fundadores del ‘vivir juntos’.”. Observado desde la teoría, este aparte citado permitiría que el pacto republicano fuera “renovado en torno a los valores de solidaridad y de fraternidad”. En cada disposición se observa que los sujetos pasivos de estos deberes son múltiples y las materias que pretenden reglamentar oscilan entre varios elementos, tales como las personas físicas y morales, las políticas públicas, “la investigación” o la “educación”. La mayoría de las cargas concierne a los poderes públicos, pues regularmente la libertad de configuración legislativa refuerza el mandato constitucional y los deberes de las personas. No obstante, el alcance jurídico de estas disposiciones es problemático. Para terminar la descripción de la Charte, se señala que solo los artículos 5 y 7 tienen disposiciones concretas: el principio de precaución y el derecho a la información y a la participación ambiental, respectivamente. En el 2004, dichas disposiciones obtuvieron rango constitucional, aunque sin representar una novedad. Así, por un lado, la constitucionalización del principio de precaución se perseguía hacía tiempo, pero la “innovación” de la Charte era que el constituyente lo especificara en materia ambiental. Pretendía evitar que Francia quedara a la zaga del derecho internacional y de la UE. La Ley Barnier de 1995 lo apropió -según el Código Ambiental, artículo L110-1-, pero el Conseil se reusó a erigirlo en OBC34. Por otro lado, el ponente Gélard afirmó que el principio de precaución habilitaba procedimientos de evaluación y medidas previas que evitaran un daño irreversible, según proyecciones técnico-científicas. Además, de todos los artículos de la Charte, el 5º suscitó extensas explicaciones en los trabajos preparatorios, creando inclusive un “manual de instrucciones” para usar el principio de precaución. De tal modo, la implementación de las medidas de precaución es excepcional, dependiendo del estricto cumplimiento de tres condiciones: (a.) la naturaleza del riesgo: solamente puede aplicarse al daño ambiental; (b.) la existencia de incertidumbre respaldada por el conocimiento científico; y (c.) las consecuencias del daño que se proyectan como graves e irreversibles. Reunidas las condiciones, el procedimiento del artículo 5º es puesto en marcha por las autoridades públicas35. 2.2.3 La Charte: un poco de progreso a cambio de muchas omisiones Las declaraciones de derechos tienen varios niveles de interpretación, según lo que implícita o explícitamente ofrecen u omiten. En esencia, la Charte es un texto antropocéntrico, utilitarista y despojado de una estima real por el ambiente. Por lo tanto, resulta trágico que guarde silencio sobre una definición del término ambiente ya que su estructura y contenido hacen que sea percibida como falta de fuerza. Por el contrario, desde el año 2022, decisiones como la QPC n°2021-97136 y la CE n°45714337, van borrando el estigma que tiene el derecho ambiental francés como poseedor de deberes carentes de sustento constitucional. Vale la pena recordar que Francia no es un caso aislado porque los Estados occidentales partieron de un derecho ambiental antropocéntrico. Pero el periodo 2000-2010 marca una ruptura: emergieron sistemas que acogen la naturaleza y la biodiversidad como ejes centrales38. Es importante mencionar algunos hitos para entender esta posición. En el año 2006, por primera vez, dos ciudades de los Estados Unidos, Tamaqua y Barnstead, reconocieron derechos a ecosistemas locales. En 2008, los artículos 10 y 71 a 74 de la Constitución Ecuatoriana consagraron a la naturaleza como sujeto de derechos. Por su parte, en Bolivia, la Ley-Cuadro 71/2010 en su artículo 5º dio carácter jurídico a la Pachamama como “sujeto colectivo de interés público”. Estas concepciones marcan una distancia con el DCA francés, que asume la naturaleza como un bien (cosa) de interés público. Incluso mucho antes, en el 2000 apareció la “Carta de la Tierra”39, iniciativa internacional que reconocía el valor intrínseco de ecosistemas y seres vivos, así como su interdependencia con el bienestar humano. Si bien no tiene valor jurídico alguno, la “Carta de la Tierra” inspiró a los constituyentes ecuatorianos y bolivianos, no así los trabajos preparatorios de la Charte. La falta de “conciencia histórica retrospectiva” termina por relegar a un segundo plano el DCA en Francia. En efecto, durante los debates parlamentarios se rechazó el enfoque biocentrista en varias ocasiones. Se pensaba que sería imposible conseguir el reconocimiento de derechos en provecho de la fauna, la flora y el paisaje40, aunque se acordó la interdependencia entre el hombre y su medio natural. De este modo, Francia se mostró en disonancia con este progresismo que teleológicamente va en favor de la misma humanidad. El texto de la Charte se refiere a “cada uno” o “a toda persona”, manifestando una visión antropocéntrica, a la usanza de la Declaración de 1789. Esta “ecología centrada en el ser humano” concierne al hombre in abstracto, ser humano presente o del futuro. La lectura de la Charte impacta por la importancia del individuo como abstracción y no como un ser ligado a un grupo concreto, pues este último escapa de la tradición francesa de aprehender a la persona como miembro de un grupo étnico, de una comunidad o de un pueblo. De hecho, la Constitución lo prohíbe: “Francia[,] heredera de la tradición jacobina, en donde los hombres nacen libres e iguales en derechos y ninguna distinción puede hacerse entre estos según su origen, raza o religión.”41. Solo existe un único pueblo, el pueblo francés42 y las lenguas regionales son consideradas un simple patrimonio cultural43, carente de importancia real y nacional. Se busca una sociedad uniforme, con una cultura dominante que descuida y rechaza todo lo que no guarde un parecido con la Nación. El hecho de que Francia no sea un Estado “intercultural” o “multicultural”, como Bolivia o Ecuador, trae consecuencias directas sobre la protección ambiental. Los países latinoamericanos no prohíben la individualización de miembros de un grupo étnico. En el Sur Global los pueblos autóctonos son fuente de inspiración, son destinatarios de los textos constitucionales que protegen un tratamiento diferenciado. Así, las culturas indígenas guardan aún el vínculo con la naturaleza que perdieron las sociedades occidentales. Por ejemplo, el preámbulo de la Constitución del Ecuador alude “a la sabiduría de todas las culturas que nos enriquecen como sociedad” y la voluntad de construir una nueva sociedad cimentada en el buen vivir. Por el contrario, originariamente la Charte no se inspiró en el debate ambiental, pese a que Francia cuenta con territorios ultramarinos, con riquezas culturales y grupos étnicos, susceptibles de conservar una visión alternativa de la relación existente entre naturaleza y humanidad. En efecto, Francia no acepta que los grupos étnicos inspiren la protección ambiental; ni siquiera existe el deber constitucional de las etnias de respetar sus propias tierras, y mucho menos la obligación estatal de consultarles sobre programas de “prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras” o el derecho de acceso a la justicia para sus derechos y tradiciones. La ausencia de mecanismos de participación ambiental mide el avance en el DCA. Otro punto crítico de la Charte está en que el texto mismo cuenta con un reducido número de derechos fundamentales ambientales en favor del ser humano44. En sí misma, la protección constitucional del agua no tenía cabida en la premisa antropocéntrica; sin embargo, nadie propuso un derecho fundamental de “cada quien” para acceder al agua potable. La situación nos confronta con la siguiente paradoja: aunque en Francia no existe el derecho fundamental al agua potable, cuenta entre sus empresas multinacionales más dinámicas y rentables con gigantes del agua como Veolia, Saur y Suez. Tal vez por esto, en la Decisión 2015-470QPC 45, el Conseil se limitó a conferir valor constitucional al acceso al agua como un componente del OBC, posibilitado solamente para una vivienda digna. Dicha decisión solo permitía la reducida protección contra la captación de recursos hídricos por empresas multinacionales. En este contexto, en 2017 fue depositada una propuesta de reforma constitucional para transformar el acceso al agua en un derecho inalienable; la finalidad era insertar un artículo 2-1 en la Charte, pero la propuesta no fue votada. Para terminar, conviene resaltar que la Charte cuenta con otros ejemplos de lagunas. El primero es lo que pasa con los lanceurs d’alerte (denunciantes). Si bien su protección está en los artículos 2º y 5º, la norma no lo menciona expresamente y por esta razón debió esperarse la Ley 2013-316 46 para la institución legislativa de un dispositivo de protección de las personas. Otro ejemplo lo brinda el principio conocido como pollueur-payeur (quien contamina paga). Pese a estar presente en instrumentos internacionales y en el artículo 110-1 II del Código Ambiental, los constituyentes de 2004 lo elevaron a rango constitucional. Pero, el antropocentrismo llevó a que la nueva cláusula constitucional fuera interpretada como el “derecho a contaminar”: el artículo 3º de la Charte solo enuncia que “toda persona debe (…) prevenir las acciones que podrían afectar el ambiente”, abriendo la puerta a que la industria compense su daño ambiental sin reducirlo o eliminarlo. El último ejemplo es la cereza del pastel: la ausencia del principio de no regresión o progresividad47. No fue tenido en cuenta en la construcción de la Charte y al no estar presente como cláusula constitucional, resultaba lógico que el Conseil declinara sistemáticamente promover la censura de aquellas leyes que propagaran retrocesos de la protección ambiental48. Sin embargo, este comienza a llenarse de nuevas interpretaciones constructivas, como en la Decisión n°2021-971QPC, donde se reconoció la evolución jurisprudencial del DCA. Aunque son modestos los efectos de dicha decisión en la interpretación de la Charte 49, representan un gran avance; la pesada tradición francesa reduce las oportunidades de un salto epistemológico 50. 2.2.4 ¿Reformar la Carta Ambiental? La Charte puede servir para que políticos y juristas se regocijen, pero hay voces más críticas, adeptas al cambio. Persisten en plantear reformas puntuales y numerosas propuestas que conducen al principio de precaución. Desde que sus preceptos fundamentales fueron consagrados en la Charte, dicho principio ha sido criticado sin cesar. Sus detractores desean la supresión inmediata de este y quienes lo apoyan desean una definición, además de precisar su alcance, pero ningún bando logra resultados. En el año 2018, el proyecto de enmienda constitucional titulado “Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace"51 proponía una reforma fourre-tout (a la medida), con varios ejes. Englobaba la idea de inscribir en el artículo 34 de la Constitución esta regla: “la ley determina los principios fundamentales (…) de la preservación del ambiente y de la acción contra el cambio climático”. La novedad radicaba en luchar contra el cambio climático52. Fueron frecuentes los pronunciamientos contra este intento, pero los debates se enfocaron en el lugar que debía ocupar la cláusula (¿era mejor el artículo 1º de la Constitución o el artículo 34 de la Charte?). Pese a esto, la iniciativa de una modificación fue abandonada porque temían reabrir un incómodo debate sobre el principio de precaución. Por el contrario, en la Comisión de Leyes de la Asamblea Nacional y su plenaria pugnaron por agregar al artículo 1º de la Constitución una disposición que ordenara “la preservación del ambiente y de la biodiversidad y contra [el cambio climático]”53. Sin embargo, el propio ponente retiró el texto el 29 de agosto de 2019. Aunque resulte banal, es innegable un creciente entusiasmo del poder legislativo sobre el DCA y cuestiones como la biodiversidad54. De hecho, como respuesta al movimiento de los Chalecos Amarillos, el consejo de ministros del gobierno presentó una nueva versión del proyecto de reforma el 28 de agosto de 2019, solicitando modificar el artículo 1º de la Constitución e incluir que Francia favoreciera “la preservación del ambiente, la biodiversidad y la acción contra el cambio climático”. Desafortunadamente, la solicitud aún no ha sido sometida al parlamento55. De esta manera, el republicanismo contribuyó a la construcción del DCA. |
3. Los actores institucionales frente al derecho constitucional ambiental En Francia el discurso ambiental oficial es un discurso sobre la virtud. Sin embargo, no hay virtud en la inacción. Ciertamente, algunos actores institucionales -legislador (3.1.) y jueces (3.2.)- acogieron bien las teorías de la Charte. Los hechos evidencian lo difícil que es hacer los ajustes esenciales al DCA. 3.1 Las jurisdicciones supremas y la Charte, entre inconformidad y buena voluntad La cultura francesa es profundamente republicana56. El respeto por las mayorías y las dinámicas parlamentarias producen una evolución lenta del control de constitucionalidad en cabeza de los jueces57. Sin embargo, se confía en la autoridad judicial para producir un avance consistente de la cuestión ambiental (3.1.1.). Gracias a dicha confianza, se ha podido avanzar en la construcción de un tejido institucional (3.1.2.) compatible con una construcción de la identidad del DCA. 3.1.1 La reacción jurisdiccional ante un alcance jurídico incierto La Charte nació con un defecto grave: no se tenía certeza sobre el alcance de sus disposiciones, consecuencia misma de su redacción. El tamaño del articulado de la Charte era tal que, desde los trabajos preparatorios, se pensó en crear un “manualito de instrucciones”, dirigido a jueces y justiciables. Su finalidad era mostrar cómo debía procederse, según el informe del senador Gélard58. En general, las opiniones reunidas en los trabajos preparatorios traslucen las confusas reflexiones de los constituyentes, ya que trataban de distinguir las disposiciones puramente declarativas (políticas) de aquellas revestidas de propósito normativista (jurídicas). Al manipularse normas constitucionales, la falta de foco conceptual transparentaba cierta desidia por el destino de la Charte. Aunado a esto, los debates se direccionaron sobre cuestiones como saber si debía admitirse el efecto directo del instrumento y si se requería de la mediación de la ley. En este contexto, un especialista puede quedar desconcertado ante dos cosas: primero, el desorden del diseño de la Charte y, segundo, la dificultad subyacente a la actividad judicial a la hora de aplicar una norma de la que se esperaba que fuera parte de la Constitución de 1958. Otras tradiciones jurídicas no entienden para qué constitucionalizar, si luego se condiciona su aplicación a normas de inferior jerarquía. Igualmente, persistía la preocupación por la pérdida de fuerza ejecutiva derivada de la formulación de las disposiciones de la Charte. Lo que ocurre hoy coincide parcialmente con estas preocupaciones, aunque con sorpresas frente a la novedad que representó la adopción de la Charte, ya que el Conseil y el Consejo de Estado (CE) confirmaron su valor constitucional. Por ejemplo, en la decisión de asamblea del 200859 el CE consideró que “los derechos y deberes definidos en la Charte (...) y al igual que todos aquellos que proceden del Preámbulo de la Constitución, tienen valor constitucional; que estos se imponen a los poderes públicos y a las autoridades administrativas en su ámbito de competencia respectivo”. Por su parte, en la Decisión n°2008-564DC60, el Conseil se pronunció sobre la ley relativa a los organismos genéticamente modificados (Loi relative aux OGM). La tarea de asumir el valor constitucional de la Charte fue tomada ágilmente por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo y, más tímidamente, por la jurisdicción constitucional. La principal limitación del Conseil no era la discrepancia sobre el valor normativo de la Charte, pues era oponible al legislador, imponiéndole, además, una doble tarea: asegurar su estricto respeto y garantizar la conformidad de su desarrollo normativo. Ahora bien, la “cuestión incómoda” llegó después del 2010, al entrar en vigor la cuestión prioritaria de constitucionalidad (QPC) 61. En efecto, el nuevo artículo 61-1 de la Constitución estructuraba el control a posteriori de la ley, no obstante, la protección de los derechos ecológicos era ambigua porque el texto de la Charte y su estructura obstaculizaba su comprensión; solo los artículos 1º y 7º formulaban derechos explícitamente. De este modo, a través de la Decisión n°2011-183/184QPC 62, se usó la QPC para precisar el sentido de un derecho para “acceder a información ambientalmente relevante guardada por autoridades públicas y [el derecho de] participar en la elaboración de las decisiones públicas con incidencia sobre el ambiente”. Por el contrario, con otras disposiciones de la Charte, el Conseil no adoptó jurisprudencia sistemática. Incluso 10 años después de la entrada en vigor de QPC esta es, desafortunadamente, todavía la realidad. Tratándose de deberes y principios, el Conseil ha asumido su labor decidiendo “caso por caso” y pese a esto, la complejidad de las disposiciones de la Charte dificulta su aplicación concreta. Así, por ejemplo, el principio de conciliación entre protección del ambiente, el desarrollo económico y el progreso social (artículo 6 de la Charte) no son derecho, ni libertad constitucional según lo que aquel órgano estableció63. Persisten dudas frente al desarrollo de las otras disposiciones 64. Volviendo a la perspectiva del CE, su punto de vista sobre la misma cuestión es diferente. Tenía claro que la Charte no se ocupa de indicaciones precisas sobre el alcance y efectos de los derechos, principios y deberes que contiene; ni siquiera los trabajos preparatorios ofrecen claves para su lectura. En consecuencia, analizó con extrema precisión cada disposición. Una primera observación dice que la Charte puede invocarse contra un acto reglamentario, siempre y cuando, dicho acto no sea “consecuencia necesaria” de una ley de aplicación de la Charte. El juez administrativo puede controlar la constitucionalidad de un acto reglamentario fundado en una disposición constitucional, solamente si la ley no se opone entre el acto administrativo y la Constitución. Esto se debe a lo que la jurisprudencia contencioso-administrativa llama la “l’écran législatif”, consecuencia de la decisión Arrighi65. Una segunda observación se presenta cuando, en el caso concreto, no existe una disposición legislativa compatible con la aplicación de la Charte y aún deben hacerse algunas distinciones. En su aplicación directa no descarta los matices, pues dicha aplicación depende del tenor literal de sus disposiciones. También hay que entender que todo está sujeto a actuaciones en favor de un derecho individual o, por el contrario, si solo es cuestión de anular un acto administrativo con vicios de inconstitucionalidad. En cambio, en caso de invocar una excepción “toda norma constitucional es directamente aplicable pese a un efecto variable conforme al grado de precisión”66. Luego de recorrer este camino, el CE, con una decisión de asamblea tomada el 3 de octubre67 anuló un decreto por violación de la Charte. Esta manera de proceder marca la distancia entre el orden de jurisdicción administrativo y el juez constitucional. 3.1.2 Avances del ambientalismo en la jurisprudencia Luego de entender las dinámicas jurisdiccionales, conviene preguntar si la Charte ha fundamentado avances jurisprudenciales notorios, especialmente en la del Conseil. Aclárese que la Charte solo parece haber servido de fundamento a un restringido número de decisiones68: apenas 40 decisiones fueron adoptadas por este instrumento ambiental69, fueron 15 DC, 23 QPC y 2 decisiones tipo L. En el marco de las decisiones DC -de control a priori- una sola oposición fue propuesta contra la taxe carbone, pero sin fundarse en la Charte directamente70. Por su parte, se presentaron 23 decisiones QPC, en donde 15 de estas fueron resueltas por una declaración de conformidad; ocho fueron declaratorias de inconstitucionalidad, pero cuyos efectos fueron diferidos en el tiempo, excepto por una sola decisión de non-conformité con efecto inmediato71. Después de años de uso del control a posteriori, el número total de decisiones ha sido bajo, pese a que este mecanismo dinamizó las posibilidades de la Charte. Por esta razón sorprende que los desarrollos jurisprudenciales luzcan pálidos frente a las evoluciones de tribunales constitucionales como los de América Latina72. En comparación con la Corte Constitucional Colombiana, el Conseil emite decisiones lacónicas y respetuosas in extremis del marco que ofrece la QPC. El obstáculo al activismo judicial en la cultura jurídica francesa es el temor al gobierno de los jueces. Entre las decisiones QPC más audaces de los últimos 15 años, está la Decisión n°2019-823QPC73, que cambió abruptamente la jurisprudencia. Antes no se tuvo en cuenta ninguno de los siete primeros párrafos de la Charte, pues supuestamente esta “no instituye [instituía] un derecho o una libertad que la Constitución garantiza” y, en consecuencia, no podía invocarse para fundamentar una QPC74. Del caso concreto, se interpretó que el preámbulo introductorio de la Charte consagraba que “la protección del ambiente, patrimonio común de los seres humanos, constituye un OBC”. Así, abrió el camino a las otras providencias judiciales, como la Decisión n°2019-808QPC75. El Conseil estimó que el legislador proyectó un objetivo de interés general de protección del ambiente. Dicha decisión fue importante por ser el resultado de un cambio jurisprudencial de los efectos del párrafo 3º introductorio de la Charte. Sin embargo, el impacto causado fue débil en contraste con la realidad. El legislador fue habilitado para proteger, primero, el ambiente como “patrimonio común de los seres humanos” y luego la salud según el párrafo 11 del preámbulo de 1946. Al analizar el camino recorrido por el DCA, lo anterior resulta un tanto cómico porque se deduce que proteger el ambiente no requería de una Charte, sino de una interpretación ecológica de la Constitución. Desde 1958, el artículo 34 de la Constitución ya otorgaba competencia prevalente en materia ambiental al legislador. Resulta difícil creer que este último estaba esperando a que el guardián constitucional reavivara las capacidades institucionales a través del diálogo entre los poderes públicos. Todavía más absurdo es que la precitada Decisión n°2019-808QPC terminara por explicar que una ley que contenga objetivos de interés general de la protección del ambiente limite la libertad de emprendimiento e, incluso, permita evaluar los efectos ambientales negativos producidos por operaciones comerciales ejecutadas tanto en Francia como en el extranjero76. De hecho, dichos principios se presentaron antes de concluir que la prohibición “de explotación de ciertos productos fito-farmacéuticos que contengan sustancias activas no aprobadas por la UE” no fuera inconstitucional. Ahora bien, en la Decisión n°2019-808QPC, el Conseil se conformó con poco, pero por autoevidente que fuera se avanzó en el estándar francés. El libre emprendimiento no debe ejercerse aniquilando la naturaleza, ni en Francia ni en territorio extranjero. El aporte de esta decisión QPC fue determinar la responsabilidad estatal en la protección ambiental, incluso fuera de las fronteras de la UE, idea reforzada por la Decisión del CE de 2021 77: se controló una directriz que modificaba el Código Ambiental y levantaba controles ambientales a proyectos con incidencia sanitaria. Contrario sensu, en la evolución del DCA sí impresionó que el CE no citara la Charte en su reciente decisión, mostrando la indiferencia institucional. Del articulado de la Charte, ante el juez constitucional ya se utilizaron los artículos 3, 4, 8, 9 y 10. Los artículos 1º y 2º fueron usados con mayor moderación; ocho decisiones fueron rendidas con fundamento en el 1º. La Decisión n°2019-794DC 78 cambió la jurisprudencia con respecto a las “leyes de programación”79. Se estimó que, incluso sin alcance normativo, la disposición cuya constitucionalidad está siendo contestada80 -al estar desligada de la acción estatal-, no puede fijar objetivos estatales contrarios a la exigencia constitucional -derecho de vivir en un ambiente equilibrado y promover la salud pública (artículo 1º de la Charte)-. La Decisión n°2019-794 concluyó alcanzar la completa “descarbonización” del sector transporte terrestre, hacia 2050, “no era manifiestamente inadecuado” a las exigencias de la Charte. Para la jurisdicción constitucional, las cuestiones ambientales son difíciles. Se pensó que la QPC depuraría las incoherencias y lagunas jurídicas conforme a la Charte. No obstante, el Conseil ha evadido sustanciar al artículo 1º de la Charte. De este modo, apenas con la Decisión n°2012-282QPC 81 aclaró el sentido de la expresión “ambiente”, con apoyo del artículo 7º -incidencia de las decisiones públicas en materia ambiental-. Sin embargo, antepuso la libertad de configuración legislativa del Parlamento, estandarte del republicanismo y órgano que se resiste a sensibilizarse. Aclarado el término “ambiente”, al artículo 1º también se vincula con el artículo 2º, desprendiéndose la obligación de vigilancia ambiental que corresponde a cada persona, según la Decisión n°2011-116QPC 82, y calificándola como una obligación de medio -no de resultado-. Es una garantía contra todo atentado al ambiente, pero abre la posibilidad de responsabilizar a todo aquel que falte a su deber. Por otra parte, entre las disposiciones constitucionales más invocadas de la Charte, está el artículo 5º: principio de precaución. En principio, este solo incumbe al ambiente, excluyendo los riesgos sanitarios. Pero, si partimos de la conexión con el artículo 1º, acercaría la salud pública al ambiente, dando pistas sobre problemáticas como la contaminación electromagnética. El principio de precaución parece excluir a los particulares, dirigiéndose a las autoridades directamente, desde el Estado 83 hasta las colectividades territoriales84, desde las administraciones hasta los establecimientos públicos. Así, el Conseil dedujo una doble obligación para el legislador: primero, la prohibición de “adoptar las medidas que, en sí mismas, vulnere[n] el principio de precaución”85; y, segundo, la obligación de organizar las condiciones propicias para su respeto y ejecución por las demás autoridades. De tal modo, es del legislador el deber de organizar los procedimientos en que interviene la ciencia para disipar la incertidumbre en la toma de decisiones que podrían afectar el ambiente, recobrando importancia los expertos en cualquier etapa de dicho proceso. Actualmente, el Conseil no tiene postura propia al respecto, pese al éxito del principio. Finalmente, queda claro que el mayor número de decisiones proviene del artículo 7º de la Charte. Este consagra los derechos a la información y participación ambientales. La fórmula del constituyente de 1958 está desconectada de la Convención de Aarhus86, puesto que disuena incluso de la Comisión de Coppens que preparó la Charte en el 2002, que deseaba una “democracia participativa que permita al público elaborar políticas y decisiones públicas que incidan sobre el ambiente”87. Pese a esto, el artículo 7º de la Charte hizo tres aportes a la jurisprudencia del Conseil. El primero fue reforzar el rol del legislador en la definición de los principios y límites que rigen los procedimientos de participación, en detrimento del poder reglamentario por la vía del control de competencias negativas. El segundo y tercer aporte del Conseil fue la extensa definición de los efectos de la obligación de participar88, distinguiendo la participación del público en la consulta a los órganos colegiados89. Todo esto ocurre sin definiciones precisas del contenido esencial del principio de participación ambiental. Recientemente, la protección ambiental se tornó relevante para el juez constitucional, pero la jurisprudencia es tímida, concentrada en detalles técnicos alejados del objeto de protección, lo que limita considerablemente la influencia de la Charte. 3.1.3 El legislador y la Charte: ¿Hacia el auge de las leyes ambientales? Francia no esperó hasta poseer la Charte para dotarse de legislación ambiental90. Rápidamente, la Decisión n°2012-283QPC adoptó un principio según el cual “desde la entrada en vigor de esta Charte, incumbe al legislador y, conforme a lo definido por la ley, a las autoridades administrativas determinar, en el respeto de los principios enunciados, las modalidades de la ejecución de estas disposiciones”91. Puede afirmarse que -en los últimos 18 años, gracias al “control de competencias negativo”- el juez constitucional ha velado por la correcta repartición de competencia entre el poder legislativo y el reglamentario. Por otro lado, dicho juez también ha velado por que el legislador renueve las leyes anteriores a la Charte, asegurando su obsolescencia por inconstitucionalidad; este es el punto de cruce entre republicanismo y constitucionalismo. No obstante, muchas veces el control es superficial, pues el Conseil no reconoce un poder general de apreciación y de decisión de igual naturaleza a aquel del Parlamento. Desde entonces, algunas leyes facilitaron la aplicación de la Charte, hasta el punto de pensarse que la adopción de tales leyes son un aporte muy útil. Si se toma el ejemplo del artículo 7 de la Charte, se descubre que el aporte del Conseil es pobre. Las primeras declaratorias de inconstitucionalidad de leyes fundamentadas en dicho artículo han obligado al legislador a refundar los procedimientos de participación. Sin embargo, si bien resulta interesante esta participación, no debe ocultarse que -hasta la fecha- son pocas las nuevas leyes adoptadas para promover la Charte. Por el contrario, varios textos han encontrado allí su inspiración. Así, Aguila -miembro del CE- cita el caso de las leyes Grenelle I y Grenelle II de 2009 y 2010, mientras que otros señalan que la mutación del principio de responsabilidad ambiental “influenciaron las reflexiones que terminaron por provocar la creación de acción civil de reparación de prejuicios ecológicos [del en el artículo 1386-19 y siguientes del Código Civil]”92. Francamente, las modificaciones legislativas observadas no fueron dictadas bajo la preocupación de aplicar efectivamente la Charte. Todo lo contario, estas se adoptaron por la presión de las obligaciones frente a la UE, transponiéndose numerosas directrices en materia ambiental93. De este modo, el constitucionalismo contribuye a la construcción del DCA. Y, así como se indaga sobre la influencia del derecho positivo, nacional y supranacional, debe hacerse lo mismo sobre el rol que juegan actores no institucionales en la evolución del DCA. |
4. El rol de los ciudadanos sobre la charte Con nuevos deberes, la Charte ha dado nuevas responsabilidades a los ciudadanos. Desde entonces les concierne preservar el ambiente (artículo 2º), prevenir amenazas contra este (artículo 3º) e incluso se está obligado a reparar el daño ambiental (artículo 4º). Pero, en un sentido más amplio, los ciudadanos pueden involucrarse en la toma de decisiones ambientales94, sin ocultar que -pese a la proliferación de leyes que permiten la participación en decisiones ambientales- su eficacia no se percibe siempre. Más allá del mainstream (4.1.), la participación cotidiana experimenta dificultades (4.2.). 4.1 La apoteosis mediática La Francia de los últimos 20 años ha estado marcada por la mediatización de una ciudadanía participativa en la elaboración de textos relacionados con la protección ambiental, incentivando la democracia ambiental. El primer paso fue la iniciativa “Grenelle de l’environnement” (septiembre y diciembre de 200795) que promovía la toma de decisiones ambientales sostenibles. En una primera fase, seis grupos de trabajo fueron constituidos e integrados por actores directos del desarrollo sostenible, a saber, el Estado, los entes territoriales, las ONG, el sector productivo y los trabajadores. Acto seguido, las propuestas de estos grupos fueron sometidas a consulta de diversos públicos y opiniones. Estas opiniones fueron discutidas en rondas que derivaron en síntesis inspiradoras del contenido de las leyes Grenelle I y Grenelle II. En el segundo paso, se dieron las “conferencias ambientales” entre el 2012 y el 2016 que reunieron los “socios del diálogo ambiental” para pronunciarse sobre el avance de esta temática y definir un programa de desarrollo sostenible. En el tercer y último momento, lo más reciente fue el Grand Débat National, en el 2019, cuando el presidente Macron buscaba responder a lo ocurrido con los Gilets jaunes. El mencionado movimiento social fue provocado por el aumento de la taxe carbone, tasa ambiental impuesta a las emisiones de dióxido de carbono, cuya consecuencia inmediata fue el alza de los precios del combustible. En efecto, luego de meses de disturbios, para calmar los ánimos, Macron propuso un intercambio abierto y público sobre cuatro temas: impuestos y gasto público, organización estatal y servicios públicos, transición ecológica y, finalmente, democracia y ciudadanía. El evento organizado desde el 15 de enero y hasta el 15 de marzo de 2019 permitió a los ciudadanos debatir y expresarse individualmente sobre estas cuatro cuestiones, vía on line o postal. A partir de este ejercicio, se produjo un documento sobre cada uno de los temas. De igual manera, estos se acompasaron de propuestas para concretarse por la vía legislativa. Sin embargo, y pese a todo lo descrito, el Gran débat no fue seguido de la supresión de la taxe carbone, pues los gobernantes lo consideraron un instrumento esencial para mantener los compromisos climáticos internacionales. Si bien lo anterior empaña un ejemplo loable enfocado a democratizar la toma de decisiones ambientales, el Grand Débat dejó ver ciertas novedades. La primera es la nueva instancia llamada Consejo de Defensa Ecológica. De forma regular, este reúne al primer ministro con nueve ministros permanentes del gabinete, además de otros ministros, directores administrativos u operadores del Estado96, según el orden del día. La segunda novedad fue la implementación de una Alta Consejería para el Clima con un Decreto del 14 de mayo de 2019. Dicho organismo independiente está encargado de emitir conceptos y recomendaciones sobre la creación de políticas públicas para reducir las emisiones de gases efecto invernadero, en coherencia con sus obligaciones internacionales -Acuerdo de París- y la neutralización del carbono en el año 2050. La tercera novedad fue la instalación de una Convención Ciudadana para el Clima, construida en octubre de 2019 y contando con 150 ciudadanos aleatoriamente elegidos, organizados en “asamblea de ciudadanos” y convocados para formular propuestas para luchar contra el cambio climático. Los trabajos preparatorios de esta convención estaban destinados a durar seis meses, pero las huelgas del invierno 2019-2020 y la crisis del Coronavirus hicieron que estos se retrasaran; sin embargo, economistas, asociaciones, expertos, actores económicos y sociales asistieron a sesiones de trabajo los fines de semana. Además, un comité de juristas erigió propuestas de convención. La verdadera novedad de este reside en el hecho de que dicha reunión de intereses legítimos pretende la preparación de verdaderos proyectos de ley sobre las cuestiones relativas a los medios de lucha contra el cambio climático. Hubo que esperar semanas, incluso meses, para concluir este proceso -aún en curso- y ver si el gobierno dará la importancia inicialmente pactada a los trabajos de esta Convención. 4.2 Rumbo a la puesta en práctica del principio de participación Más allá de los mecanismos mediáticos para la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales, estas formas de participación no abandonan los entornos modestos y puntualmente realizables. Esto se evidencia a través de la representación nacional de la sociedad en ciertas autoridades administrativas independientes que trabajan en materia virtual -e.g., Consejo Nacional de Transición Ecológica, Comité Nacional de Biodiversidad, Consejo Nacional de la Protección de la Naturaleza, Comité Nacional del Agua, entre otras-. Igual ocurre con la legislación que organiza la información y la participación públicas. En Francia existen procedimientos de concertación preferente y procedimientos de participación; en lengua francesa se llaman, respectivamente, procedimientos en amont (de forma anticipada) y en avales (posterior). Construida esta expresión, el debate público, la concertación y la conciliación son modalidades de procedimiento llamadas en amont. El Ministerio de Ambiente describe dicho debate como un procedimiento establecido por la autoridad de la Comisión Nacional del Debate Público (CNDP), autoridad administrativa independiente que constituye una comisión particular por cada debate. Al ser sometidos a este procedimiento, tres grandes proyectos de la lista del artículo R.121-2 del Código del Ambiente y, desde la reforma del artículo 3 de agosto de 2016, se afectaron ciertos planes y programas de nivel nacional conforme al artículo L.121-8 del código. En principio, el debate se desarrolló en un periodo de cuatro a seis meses, dándose la participación en amont, inicio de los estudios previos a la apertura de la consulta pública. Posteriormente, la CNDP estableció un balance sobre las discusiones que se agregó al expediente de participación posterior (en avales). Así, únicamente se hizo referencia a dichas discusiones durante el procedimiento y no en el resultado final del proyecto, plan o programa. Por otra parte, los procedimientos posteriores (en avales) hacen parte de la consulta pública97, que también cabe por vía electrónica98 o de la consulta local a los electores99. De hecho, el problema radica en que las medidas para garantizar el acceso a la información y a la participación son organizadas en el Código Ambiental, junto con otras del Código del Urbanismo100. Lo anterior, es prueba de la maraña normativa que enmarca el actuar de particulares y organismos públicos. La compleja situación lleva a clamar por la racionalización de los mecanismos de participación; la CNDP sostiene que “este arsenal merecería un uso coherente por apego a la simplicidad y la seguridad jurídica”. En efecto, en un documento titulado “una nueva ambición para la democracia ambiental”101, la CNDP102 concluyó que “si en una gran mayoría los proyectos son modificados cinco meses después del debate público, constatamos que su entrada en el circuito de la decisión administrativa y política es sinónimo de retrasos, de aplazamientos o, inclusive, de suspensión”. Dicho organismo señala que la participación debe fundarse en cinco principios fundamentales: Independencia: la partición no puede tener ningún interés directo o indirecto con el coordinador de la obra o el tomador de decisión de un proyecto. Esto con la finalidad de que las partes involucradas no pierdan confianza en los procedimientos a seguir. Neutralidad: el garante de la participación no debe ni tomar posición sobre lo sustancial del proyecto, ni emitir opiniones favorables o desfavorables a los argumentos de las partes interesadas. Transparencia: el garante de la participación vigila que toda información útil al debate esté disponible y sea comprensible. Argumentación: el garante de la participación exige que toda toma de posición u opinión tenga una carga argumentativa, puesto que la participación es connatural al uso exhaustivo de los argumentos que deben acompañar un proyecto. Equivalencia o igualdad: la participación requiere que las partes interesadas sean tratadas de manera igualitaria y que entre los roles que tiene cada uno no haya privilegiados, pese a ser diferentes. Del último principio, la CNDP deplora que la participación ambiental no se garantice igualitariamente; es frecuente que solo participen representantes de la Sociedad Civil Organizada o los directos interesados en el proyecto. En consecuencia, se excluye a la ciudadanía, indirectamente involucrada, y a los menos educados o con mayores dificultades de acceso. Igualmente, la CNDP se preocupa porque la frecuente participación de la gran mayoría de ciudadanos no es un objetivo institucional, rechazando de plano las dudas sobre la pertinencia del procedimiento vigente. Así, la coyuntura que proporciona la crisis, crisis que invita a participar, contribuye a la construcción del DCA. |
5. Conclusión. El presente análisis arroja que, luego de promulgada la Charte y abierta la posibilidad de un control de constitucionalidad a través de la QPC, el DCA francés sí ha evolucionado de la mano -y a pesar- del republicanismo, el constitucionalismo y la crisis; este último elemento matizó la fuerza del primero y potenció el segundo. Ciertamente, la Charte promovió un constitucionalismo ambiental gracias al control del Conseil sobre la legislación y con la lucha contra el cambio climático como pretexto, pero la jurisprudencia y la democracia ambiental que robustecen el DCA, aún no encuentran su lugar en la tradición jurídica francesa. En el siglo XXI, la palabra “república” se ajustaría bien al concepto de “ambiente”: es un patrimonio común y un derecho humano de relevancia política, reforzado por el Conseil y el CE. Francia debe propiciar un Nuevo Siglo de las Luces. Su liderazgo inspiraría medidas para prevenir una nueva extinción masiva103 y un mejor cuidado del ambiente a través de amplias garantías a la vida y la salud, y la promoción de una producción industrial sostenible. Dichas Luces exigirían el uso responsable de los recursos naturales a través de instancias de participación, imprimiendo más democracia al DCA. Movilizar e integrar a la ciudadanía marginada permitiría la participación libre y argumentada. Al optimizarse la gestión del conocimiento en instancias de decisión política, se alcanzaría una democracia ambiental efectiva. La République tiene el potencial para ser un faro en cuestiones ambientales, pero sus intereses económicos inmediatos se anteponen a sus obligaciones constitucionales, legales y a aquellas contraídas con la UE. Más allá del contenido de la Charte, y por encima de la lentitud del Parlamento para entender los cambios sociopolíticos, los jueces han ido interpretando el derecho ambiental, con mayor consciencia ecológica. No obstante, la tradición republicana impide realizar cambios abruptos; la inercia institucional interfiere con el activismo judicial. Entonces, y pese a lo anterior, se confirma la hipótesis: el desarrollo del DCA es bajo (v. supra. 1.), el DCA avanzó, pero no está a la altura de los desafíos ambientales de la época. Algunas dinámicas del republicanismo obstaculizan la adopción de leyes que aceleren la evolución del DCA (v. supra. 2.); falta legislación favorable a la participación ambiental, a pesar de que los instrumentos jurídicos y la voluntad política manifestada por la ciudadanía favorecen la apropiación social de la protección ambiental. Ante la pasividad institucional, la ciudadanía debe seguir exigiendo sus derechos a través de mecanismos jurisdiccionales y de participación democrática. Sin embargo, Francia sigue trabajando en pos de una mejora sustancial de la justicia y la democracia ambientales. A través de la democracia constitucional, las nuevas generaciones pueden cambiar su sistema normativo extendiendo la interpretación conforme a la protección del ambiente sano, saludable y sostenible, como viene ocurriendo desde 2004, aunque con mayor fuerza desde la entrada en vigor de la QPC en 2010. El modelo a seguir puede ser América Latina. Allí se ha alcanzado un desarrollo alto del DCA. El siglo XXI marca el momento en que Francia debe aprender de países otrora influenciados por sus ideas de libertad, igualdad y fraternidad. Ahora, el país que tanto enseñó al nuevo mundo deberá aprender del constitucionalismo latinoamericano a garantizar acceso a la justicia y la democracia ambientales, aplacando razonablemente su tradición republicana. |
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1Pastor (2021). 2Krämer (2020). 3Aragão (2022). 4Lagoutte (2022). 5Corte EDH (2022). 6Ponthoreau (2021), pp. 33-58. 7De hecho, la recientemente expedida Resolución A/76/L.75 de la Asamblea General de Naciones Unidas es la prueba, pues se reconoció “el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano”; v. ONU (2022). 8Cerda-Guzman y Savonitto (2016). 9Castro Buitrago y Calderon-Valencia (2018); Castro Buitrago et. al. (2022). 10Sohnle (2019); Cohendet (2021) ; Kada (2022), pp. I-XII. 11Prieur (2014). 12Anker et al. (2021). 13Según la tipología de sus decisiones, las DC son de control a priori. 14Conseil constitutionnel français, Decisión n°71-44DC (1971). 15Bugada (2021). 16Lenoire (2022), pp. 2141-2142. 17Cans et al. (2021). 18Pastor (2022). 19En Francia, proyecto de ley y proposición de ley son diferentes. El proyecto es la iniciativa legislativa del gobierno, mientras que la proposición es la iniciativa legislativa. 20En este sentido, se recomienda ver el Informe de Kosciusko-Morizet, titulado Rapport n°1595 (Fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le Projet de Loi constitutionnelle n°992). Este pesaba sobre laCharte de l'environnement. 21Entre las iniciativas estaba la idea de inscribir en la Constitución de 1958, la competencia legislativa en la materia, agregando una disposición adicional al artículo 34. 22Se confirió valor constitucional a la Declaración de 1789 y al Preámbulo de 1946. 23Conseil constitutionnel français, Decisión n°90-277DC (1990). 24Conceptos contenidos en normas que facilitan la puesta en obra de los principios constitucionales; v. Montalivet (2006); Luchaire (2005). 25Conseil constitutionnel français, Decisión n°2001-446DC (2001). 26Esto, de cara a la elección presidencial de 2002, cuando se reeligió a Chirac como presidente de la república. 27Morabito (2022). 28Bernaud y Calderón-Valencia (2020). 29Votada en 2004 y después agregado al Preámbulo de la Constitución de la Va República gracias a la Ley Constitucional del 1º de marzo de 2005. El texto final quedó así: “El pueblo francés proclama solemnemente su adhesión a los Derechos del Hombre y a los principios de la soberanía nacional tales y como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmado y completado por el preámbulo de la Consitución de 1946, así como los derechos y deberes definidos por la Charte.”. 30Conseil constitutionnel français, Decisión n°2019-823QPC (2019). 31Lefebvre (2022). 32Bentirou Mathlouthi et al. (2020); Pastor (2022), p. 2327. 33Drago (2004). 34Conseil constitutionnel français, Decisión n°2001-446DC (2001). 35La evaluación del riesgo y la adopción de medidas previas y proporcionales se realiza con miras a detener la realización efectiva del daño. 36Conseil constitutionnel français, Decisión n°2021-971QPC (2022). 37Conseil d’État français, Decisión n°457143 (2022). 38Pic (2021). 39Earth Charter International (2000). 40La versión original dice: “au profit de la faune, de la flore ou des paysages”. 41Artículo 3 de la Constitución, Gouvernement de la République (1958). 42Artículo 73 de la Consittución, Gouvernement de la République (1958). 43Artículo 75 de la Constitución, Gouvernement de la République (1958). 44Chronique (2022), pp.2005-2006. 45Conseil constitutionnel français, Décision 2015-470 QPC (2015). 46Ley n°2013-316, Assemblée nationale française (2013). 47Dellaux (2022). 48Conseil constitutionnel français, Décision n°2016-737 DC (2016). 49Savonito (2022). 50Rrapi (2021). 51Proyecto de reforma constitucional, Assemblée nationale française (2018). 52Barriêre (2022). 53Cohendet y Fleury (2018), p.766. 54Assemblée nationale française (2016). 55AFP (2019). 56Rousseau et al. (2020). 57Benigni (2019). 58Gélard (2004). 59Conseil d’État français, Decisión de Asamblea Commune d’Annency (2008). 60Conseil constitutionnel français, Decisión n°2008-564DC (2008). 61Haulbert (2020). 62Conseil constitutionnel français, Decisión n°2011-183/184QPC (2011). 63Conseil constitutionnel français, Decisión n°2012-283QPC (2012). 64De Villiers et al. (2020), p.746. 65Conseil d’État français, (2013), parágrafo 12. 66Foucher (2006). 67Conseil d’État français (2008). 68Esta afirmación se aplica a la tipología de las decisiones jurisdiccionales en France: de constitucionalidad a priori de actos normativos (DC), de constitucionalidad de actos con valor legal (L) y QPC. 69Au 1er avril 2020. 70Conseil constitutionnel français, Decisión n°2009-599DC (2009). 71Conseil constitutionnel français, Decisión n°2016-595QPC (2016). 72Castro Buitrago et al. (2022). 73Conseil constitutionnel français, Decisión n°2019-823QPC (2019). 74Conseil constitutionnel français, Decisón n°2014-394QPC (2014) consideración n°5. 75Conseil constitutionnel français, Decisión n°2019-808QPC (2019). 76Esto es lo que ocurre actualmente con la sociedad Casino, acusada ante los tribunales de Francia (por ejemplo, ante el Tribunal Judiciaire de Saint-Etienne) por varias ONG. Se le señala de estar deforestando la Amazonía de Brasil y de Colombia, por culpa de la inobservancia de la diligencia debida en sus cadenas de suministro en las operaciones comerciales que tienen que ver con carne. Este juicio está en pleno desarrollo mientras se redactan esta líneas. 77Conseil d’État français, Decisión France Nature Environnement de 15 avril -n°425424 (2021). 78Conseil constitutionnel français, Décision n°2019-794 DC (2019), parárgrafo 35. 79Lois de programmation: En la tipología francesa, las “leyes de programación” establecen un programa ligado a término específico; e.g., la ley de programación militar (fija un presupuesto militar para cinco años). Hasta 2019, el Conseil consideraba que esta tipología carecía de efectos normativos y era inoperante todo cuestionamiento. 80Como aquellas de las leyes de programación. 81Conseil constitutionnel français, Decisión n°2012-282QPC (2012). 82Conseil constitutionnel français, Decisión n°2011-116QPC (2011). 83Con este quiere decirse que se las tres ramas del poder público -i.e., poderes legislativo y reglamentario- deben actuar dentro del marco que ofrece el principio de precaución. 84En Francia, el término collectivités territoriales se aplica a las diferentes unidades o divisiones político administrativo y financieras que tiene el Estado, como, por ejemplo, la comuna, el departamento, las provincias, etc. Esto ocurre en el contexto propio de la forma de Estado simple, que concretamente en Francia se manifiesta como Estado unitario, con centralización política y descentralización administrativa. 85Conseil constitutionnel français, Decisión n°2008-564DC (2008). 86Boutin et al. (2019); Cohendet y Fleury (2020). 87Commission Coppens (2002). 88Conseil constitutionnel français, Decisión n°2012-269QPC (2012). 89Conseil constitutionnel français, Decisión n°2014-396QPC (2014) y Cohendet y Fleury, (2018), p.749. 90Hay que agregar a la Charte el artículo 34 de la Constitución, consecuencia de la reforma de 2005. Dispuso que “la ley determina los principios fundamentales (…) de la preservación del ambiente”. 91Conseil constitutionnel français, Decisión n°2012-269QPC (2012). 92Cohendet y Fleury (2018), p.756. 93Thieffry (2021). 94Esta idea no es nueva, encontramos huellas en 1810, cuando fue creado el dispositif administratif d’enquête publique y, recientemente -con influencia del derecho internacional y europeo-, otras leyes fueron adoptadas para favorecer dicho mecanismo; e.g., la Ley Barnier de 1995 introdujo el principio de participación en el Código Ambiental o las ordenanzas de 2016, sin olvidar el artículo 7º de la Charte. 95Rossignol y Nègre (2013). 96Hoy en día, este órgano ha permitido al gobierno anunciar el abandono de dos proyectos muy cuestionados por los ecologistas; hablamos de los proyectos de la Montagne d’Or, en Guyana, y aquel otro de un mega complejo comercial Europacity en los suburbios de París. 97Su objetivo es consultar a la opinión pública con base en un expediente que contiene un estudio de impacto del proyecto i el informe de incidencia ambiental del plan o programa, así como también contiene la opinión consultiva expedida por la autoridad ambiental. 98Esta fue introducida por la Ordenanza n°2016-488 del 21 de abril 2016. Este nuevo procedimiento permite al Estado informar y consultarle a la ciudadanía de un territorio donde el Estado planea autorizar o ejecutar un proyecto. En el marco de dicho procedimiento, un documento informativo se pone a disposición del público quince días antes de la puesta en común de definitiva de la obra o intervención estatal. 99Président de la République française, Ordenanza n°2016-488 (2016). 100Assamblee nationale française (2021). 101CNDP (2019). 102Con 20 años de existencia, ha analizado 91 proyectos sometidos al debate público. 103Kaiho (2022). Recibido: 30 de Septiembre de 2021; Aprobado: 03 de Noviembre de 2022 |
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